Предварительное издание РЕКОМЕНДАЦИЯ 1641 (2004) ¹1 Об общественном телерадиовещании

1. Несмотря на то, что общественное телерадиовещание является жизненно важным элементом демократии в Европе, оно находится в опасности. Его позиции подрывают политические и экономические интересы, возрастающая конкуренция со стороны коммерческих средств массовой информации, процесс концентрации в сфере СМИ и финансовые затруднения. Перед ним также стоит сложная задача приспособления к условиям глобализации и новым технологиям.

2. Общественное телерадиовещание – обеспечиваемое как государственными организациями, так и компаниями, которые находятся в частной собственности – отличается от телерадиовещания в исключительно коммерческих и политических целях своим особым кредо, суть которого состоит в том, чтобы действовать независимо от экономического могущества или политической власти. Оно обеспечивает все общество в целом информационными, культурными, образовательными и развлекательными программами, усиливает воспитание граждан в духе определенных социальных, политических и культурных идеалов и стимулирует сплоченность общества. В этом отношении оно традиционно носит универсальный характер в плане содержания и доступа, гарантирует независимость и беспристрастность редакционной политики, является эталоном качества, предлагает разнообразные программы и услуги с учетом потребностей всех слоев общества и подотчетно ему. Эти принципы применяются независимо от любых изменений, которые могут понадобиться, чтобы обеспечить соответствие требованиям XXI века.

3. Вызывает озабоченность тот факт, что многие европейские страны до настоящего времени не смогли выполнить обязательства по обеспечению функционирования и развития мощной системы общественного телерадиовещания, которые взяли на себя их правительства на Четвертой европейской конференции министров, состоявшейся в 1994 году в Праге. Вызывает беспокойство и то, что основной принцип независимости общественного телерадиовещания, который содержится в рекомендации Комитета Министров № R(96)10, до сих пор еще не нашел полного закрепления в ряде государств-членов. Кроме этого, в условиях проводимой правительствами различных стран Европы переориентации политики в области средств массовой информации в свете развития цифровой технологии возникает опасность того, что общественное телерадиовещание останется без достаточной поддержки.

4. Общественное телерадиовещание родилось в Западной Европе и эволюционировало на основе естественной адаптации к нуждам зрелой демократии. В Центральной и Восточной Европе оно еще не укоренилось в социальном плане, поскольку его «трансплантировали» в среду, в которой отсутствовала необходимая политическая и управленческая культура, в которой еще не окрепло гражданское общество, где существует дефицит ресурсов и деятельность на общественном поприще не обладает значительной привлекательностью.

5. В различных странах Европы это положение не является одинаковым. С одной стороны, в ряде стран национальное телерадиовещание по-прежнему находится под строгим государственным контролем, и введение общественного телерадиовещания на основе принятия соответствующего закона маловероятно. Например, в России, как было отмечено в отчете Международной миссии по наблюдению за выборами, дефицит независимого общественного телерадиовещания стал одной из основных причин отсутствия сбалансированной политической дискуссии накануне недавних парламентских выборов. В Азербайджане, Грузии и Украине практически отсутствует какой-либо прогресс в деле принятия необходимых законов об общественном телерадиовещании, которые могли бы соответствовать стандартам Европейского Союза.

6. В Боснии и Герцеговине и в Косово общественное телерадиовещание по-прежнему осуществляется в соответствии с правилами, установленными извне международным сообществом. Задержки с принятием надлежащего законодательства возникли в Боснии и Герцеговине по причине внутреннего сопротивления структурным преобразованиям, а в Косово – в результате попыток, направленных на сокращение финансирования общественного телерадиовещания.

7. Несмотря на то, что в других странах были приняты законы об общественном телерадиовещании, определенные положения и примеры практики противоречат европейским стандартам. В Армении все члены Общественного совета по делам телерадиовещания назначаются президентом страны. Неизвестно, насколько удастся обеспечить независимость ежедневного функционирования «Телерадио-Молдова» после того, как в 2003 году в законодательство дважды вносились изменения. Формирование сербского Агентства по телерадиовещанию было омрачено скандалами, которые еще окончательно не урегулированы.

8. В других странах удалось добиться более существенного прогресса, хотя проблемы по-прежнему сохраняются. Совет Европы рекомендовал внести изменения в законы об общественном телерадиовещании в Болгарии и «бывшей югославской Республике Македонии» с целью усиления его политической независимости и финансовой жизнеспособности. По-прежнему предпринимаются попытки внесения изменений в законодательство с целью приведения его в соответствие с пожеланиями правящего большинства, так было в случае с новым законом о радио и телевидении, принятом в Хорватии. Серьезные финансовые затруднения испытывают каналы общественного телерадиовещания в Чешской Республике, Венгрии и Словакии.

9. В Западной Европе также наблюдается политический нажим на общественное вещание. Правительство Великобритании подвергло нападкам «Би-би-си» за освещение войны в Ираке. В Греции, Италии, Португалии и Испании ввиду таких явлений, которые там называют «обслуживанием политических интересов», «государственным патернализмом» или «партократией», не удалось в полной мере освободить каналы общественного телерадиовещания от прямого, «ручного» политического контроля. Манипуляция информацией в результате политического влияния привела к небывалому судебному приговору против ТВИ за освещение в июне 2002 года всеобщей забастовки в Испании. Политизация РАИ, вызванная беспрецедентным распределением трех итальянских каналов между основными политическими партиями, еще более усугубилась под воздействием нынешнего правительства.

10. Набирает силу тенденция, ведущая к ранее неизвестным формам регулирования общественного телерадиовещания и более четкому определению его обязательств, которые нередко находят свое отражение в договорах, подкрепляемых отчетными докладами парламенту, правительству и/или регулирующему органу. Все большее внимание уделяется финансовым аспектам функционирования общественного вещательного канала. В то время как подобные меры следует приветствовать в силу того, что они способствуют большей стабильности организаций, которые занимаются общественным телерадиовещанием, правительства не должны при их помощи подрывать финансовое положение или предписанный по закону статус этих организаций. Недавние решения правительств Франции и Нидерландов серьезно затронули финансирование каналов общественного телерадиовещания в этих странах.

11. Правительства ведут подготовку возможных структурных преобразований, которые окажут воздействие на саму природу общественного телерадиовещания. Планы приватизации обсуждаются в Дании и Португалии, в парламенте Италии они фигурируют в законопроекте о телерадиовещании («закон Гаспарри»), который президент республики вернул на повторное рассмотрение. В Соединенном Королевстве усиливается обеспокоенность по поводу отношения правительства к возобновлению действия устава «Би-би-си» ввиду публичного скандала, разразившегося между корпорацией и правительством.

12. В подавляющем большинстве стран цифровые каналы еще не определены в законодательстве о телерадиовещании. Также в большинстве стран явно отсутствуют правовые нормы, относящиеся к работе корпораций общественного телерадиовещания через Интернет. Это может отрицательно повлиять на их возможности по использованию новых платформ вещания.

13. Сосуществование общественных и коммерческих средств массовой информации в значительной степени способствует нововведениям и диверсификации содержания предлагаемых программ и оказывает позитивное влияние на их качество. Вместе с тем, коммерческие круги пытаются довести до минимума конкуренцию со стороны общественного сектора. Антимонопольное законодательство Европейского Союза нередко используется с целью нападок на систему финансирования общественного телерадиовещания. В этой связи Ассамблея приветствует решение Европейского Суда по делу Альтмарка рассматривать сборы не в качестве государственной субсидии, а в качестве возмещения за выполнение обязательств по общественному телерадиовещанию, и стремится к тому, чтобы это решение еще больше прояснило ситуацию с общественным вещанием. Коммерческие вещательные каналы также оспаривают возможность выхода общественного телерадиовещания в новые области и предоставления им новых услуг. К недавним примерам относятся Интернет-программы «Би-би-си» и планы германского АРД превратить Интернет в третий компонент своей вещательной сети, от которых пришлось отказаться под нажимом коммерческих кругов.

14. Коммерческие вещательные каналы также заявляют о том, что благодаря переходу на многоканальное, «индивидуализированное» вещание на основе применения цифровых технологий рынку удастся удовлетворять запросы всех категорий общества и, таким образом, выполнять обязательства по общественному обслуживанию, которые в настоящее время закреплены за организациями общественного телерадиовещания. Вместе с тем, не существует каких-либо гарантий качества и независимости такой продукции, а также ее свободного вещания, универсальной доступности и постоянства с течением времени.

15. Признается, что в популярных жанрах возможно некоторое дублирование коммерческого вещания. Вместе с тем, растущая коммерциализация и концентрация в секторе средств массовой информации с вытекающим из этого нивелированием общего уровня качества создает основания для критики общественных каналов вещания за использование не по назначению общественных фондов в том случае, если они следуют этой тенденции. Общественному вещанию очень трудно найти свое место в современной жизни, когда во многих случаях приходится сочетать свои обязательства по общественному обслуживанию с гонкой за «индексом популярности», необходимостью закрепления зрительской аудитории для оправдания своего «общественного» характера или просто привлечения поступлений от рекламы.

16. Европейские страны и международное сообщество в целом должны принять более активное участие в усилиях по разработке общих стандартов и выявлению передового опыта, чтобы заложить основы национальной политики в это области.

17. Исходя из этого Ассамблея рекомендует, чтобы Комитет Министров:

i. принял новый крупный политический документ по общественному телерадиовещанию с подведением итогов в этой области со времени Пражской конференции министров и определением стандартов и механизмов подотчетности, рассчитанных на будущие перспективы общественного телерадиовещания. Подготовка этого документа может быть предусмотрена в плане действий предстоящей Киевской конференции министров, посвященной политике в области средств массовой информации;

ii. мобилизовал соответствующие структуры Совета Европы для обеспечения надлежащего и прозрачного мониторинга, помощи и, в случае необходимости, нажима с целью принятия государствами-членами надлежащих законодательных, политических и практических мер в поддержку общественного телерадиовещания;

iii. рассмотрел конкретные меры по обеспечению скорейшего принятия законов об общественном телерадиовещании в Азербайджане, Грузии, России и Украине в соответствии с европейскими стандартами;

iv. обеспечил тесное сотрудничество с другими международными организациями в деле поддержания своих стандартов, относящихся к свободе слова;

v. продолжил отстаивать на переговорах в ВТО и ГАТС позицию, в соответствии с которой аудиовизуальные услуги значат больше, чем простой товар;

vi. постарался обеспечить, чтобы на Всемирной встрече на высшем уровне по вопросам информационного общества общественное телерадиовещание было признано в качестве важного элемента развития информационного общества, который также способен смягчить последствия стремительных перемен, вызванных эти развитием;

vii. предложил, чтобы правительства государства-члены:

a. вновь подтвердили свою приверженность обеспечению функционирования мощного и динамичного независимого общественного телерадиовещания с одновременной адаптацией к потребностям «цифрового века» и, например, по случаю предстоящей в 2004 году Конференции европейских министров, посвященной политике в области средств массовой информации, приняли конкретные меры по выполнению этой политической цели и воздержались от любого вмешательства в независимую редакционную политику и институциональную автономию каналов общественного телерадиовещания;

b. определили надлежащие правовые, институциональные и финансовые рамки функционирования общественного телерадиовещания, а также его адаптации и модернизации с целью удовлетворения потребностей аудитории и выполнения требований «цифровой эры»;

c. разработали программы по обучению и подготовке журналистов, приспособленные к условиям работы цифровых средств массовой информации.