Предварительное издание РЕКОМЕНДАЦИЯ № 1615 (2003)¹ Об институте омбудсмана

1. Парламентская Ассамблея подтверждает важность наличия в государственной системе института омбудсмана для защиты прав человека и обеспечения верховенства закона, а также гарантий надлежащего поведения государственной администрации. Омбудсманы призваны играть важную роль на всех уровнях государственной власти, подчиняющихся и подотчетных соответствующим политическим органам.

2. Ассамблея напоминает о предыдущих документах Совета Европы, в частности, о своей рекомендации 757 (1975) и рекомендациях Комитета Министров №№ R (85) 13, R (80) 2 и Rec (2000)10, а также о резолюции (77) 31. Она полностью поддерживает важную координационную и вспомогательную роль, которую выполняет Комиссар по правам человека, и выражает желание регулярно принимать участие в этой работе. Она также напоминает о работе в этом направлении Генеральной Ассамблеи ООН и Европейского омбудсмана.

3. Ассамблея отмечает, что развитие методов защиты прав человека оказало влияние на формирование этой функции в силу того, что соблюдение прав человека входит в перечень стандартов, которые должны соблюдаться ответственной системой государственного управления, на том основании, что действия властей, нарушающие права человека, не могут рассматриваться в качестве законных. Кроме того, обстоятельства, связанные с особенностями конституции и законодательства различных стран, могут заставить омбудсменов в этих странах требовать предоставления им полномочий, расширяющих сферу их ответственности в связи с необходимостью защищать права человека. Однако, по мнению Ассамблеи, самой главной обязанностью омбудсмана является выполнение роли посредника между отдельными гражданами и системой государственного управления.

4. Еще одна функция омбудсмана связана с деятельностью государственных должностных лиц. В тех случаях, когда этим должностным лицам становится известно об особо сложных ситуациях, разрешение которых при помощи внутренних процедур оказывается неэффективным или нецелесообразным, должен существовать чрезвычайный механизм доведения такой информации непосредственно до омбудсмана.

5. Соблюдение нейтралитета и равно уважительное отношение как к заявителям, так и к тем лицам, в отношении которых ведется расследование, является жизненно важным для успешного функционирования института омбудсмана. Ассамблея полагает, что сохранению такого качества лучше всего способствует ограничение правоприменительных полномочий в пределах мер воздействия морального характера, присущих общественной критике, при направлении сообщений о неправильных действиях администрации в парламент для последующего извлечения политических выводов. В силу этого Ассамблея считает, что возможность обращения омбудсманов в административные и конституционные суды следует ограничить подачей запросов о вынесении интерпретирующих заключений в отношении полномочий или конкретных расследований, за исключением случаев, когда лицо, подавшее жалобу, не имеет непосредственного доступа в эти суды. Однако, предпочтительно, чтобы лица, имеющие достаточные возможности обращения в соответствующие судебные инстанции, обращались непосредственно в эти суды.

6. Ассамблея полагает, что должны быть строго ограничены полномочия омбудсманов по надзору за судами суды. Если обстоятельства требуют такого признания за ними таких функций, они должны сводиться к проверке эффективности процесса и соблюдения норм административного управления судебной системой; соответственно, возможность представлять в суде интересы физических лиц (за исключением случаев, когда такое лицо не имеет права доступа в соответствующий суд), право омбудсмана возбуждать судебное разбирательство, вмешиваться в его ход или требовать повторного рассмотрения дела должна быть исключена.

7. Исходя из вышеизложенного, Ассамблея пришла к выводу о том, что для эффективного функционирования института омбудсмана совершенно необходимым является соблюдение определенных требований, а именно:
принятие на конституционном уровне документа, гарантирующего соблюдение требований, перечисленных в данном пункте, с детализацией и закреплением этих требований в законодательных актах и в положении об институте омбудсмана;

ii. предоставление гарантий независимости от субъектов расследования, в том числе в отношении приема жалоб, права принятия решений о признании их обоснованными или необоснованными или о проведении расследований по собственной инициативе, выбора сроков и методов проведения расследований, рассмотрения доказательств, составления заключений, подготовки и представления рекомендаций и отчетов, а также в вопросах гласности;

iii. исключительные прозрачные процедуры назначения и увольнения омбудсмана в парламенте квалифицированным большинством голосов, достаточно высоким, чтобы это предполагало получение поддержки не только правящих партий, в соответствии со строгими критериями, которые однозначно определяют омбудсмана как высококвалифицированного и опытного специалиста, обладающего высокими моральными качествами, и при этом политически независимого; возобновляемый срок его полномочий должен как минимум соответствовать сроку полномочий парламента;

iv. запрет на занятие любой другой оплачиваемой деятельностью и на личное участие в политической деятельности;

v. предоставление личного иммунитета от любых дисциплинарных, административных или уголовных разбирательств или наказаний, связанных с выполнением служебных обязанностей, за исключением случаев, когда парламентом принимается решения об увольнении его с должности в связи с невозможностью исполнять обязанности или серьезным нарушением этических норм;

vi. назначение по рекомендации омбудсмана и с согласия парламента заместителя, способного в случае необходимости исполнять в полном объеме обязанности омбудсмана;

vii. гарантированное предоставление соответствующих ресурсов, необходимых для выполнения всех обязанностей, возложенных на институт омбудсмана; их выделение должно быть ограждено от возможного вмешательства субъекта расследования; соблюдение полной анонимности во всем, что касается бюджета и решения кадровых вопросов;

viii. предоставление гарантий немедленного и неограниченного доступа ко всей информации, необходимой для проведения расследования;
ix. использование внутренних процедур, гарантирующих соблюдение самых высоких административных стандартов в деятельности самого института, в частности, в отношении требований справедливости, эффективности, прозрачности и вежливости;

x. общественная доступность (с точки зрения как наличия, так и полноты) информации о существовании, личности, целях, процедурах и полномочиях омбудсмана, наряду с широким и реальным обнародованием информации о сфере деятельности института, результатов его работы, заключений, предложений, рекомендаций и докладов;

xi. процедуры приема заявлений должны быть легко и широко доступными, простыми и бесплатными, и наглядно гарантирующими анонимность во всех случаях;

xii. гарантии конфиденциальности, а в случае обнародования информации – анонимности расследования;

xiii. право давать заключения по вопросам предлагаемых правовых и административных реформ, а также вносить предложения по этим вопросам по собственной инициативе с целью совершенствования административных стандартов, а там, где это совместимо с общими полномочиями, обеспечения уважения прав человека;

xiv. требование о предоставлении административными органами в разумный срок исчерпывающих ответов с изложением практических мер, принятых по результатам расследований и во исполнение заключений, предложений и рекомендаций или с объяснением причин, по которым они не могли быть приняты; и

xv. представление омбудсманом ежегодного отчета парламенту, а также специальных докладов по вопросам, вызывающим наибольшую обеспокоенность, или в случае невыполнения административными органами рекомендаций омбудсмана.

8. Ассамблея с удовлетворением принимает к сведению рекомендацию № (2000)10 Комитета Министров о кодексе поведения для государственных должностных лиц. Однако Ассамблея отмечает, что этот документ не во всем аналогичен выдвинутому Европейским омбудсманом Европейскому кодексу надлежащего административного поведения, и в нем отсутствуют многие положения, имеющиеся в Европейском кодексе, но отмечает при этом, что многие из них содержатся в другом документе Комитета Министров, а именно в приложениях к рекомендации R (80) 2 и резолюции (77) 31. Ассамблея полагает, что эти документы было бы целесообразно объединить в единый документ, который может быть использован в качестве руководства, инструктивного материала и источника информации как государственными должностными лицами, так и гражданами в их взаимоотношениях..

9. Ассамблея отмечает, что Европейский омбудсман заинтересован во включении в статью 41 Хартии основных прав Европейского союза права на надлежащее государственное управление. Ассамблея полагает, что включение такого права в национальное законодательство может также оказаться чрезвычайно ценным, по тем же причинам, что и принятие Кодекса надлежащего административного поведения: действительно, в этом Кодексе получили бы практическое закрепление те стандарты, которые подразумеваются в базовой правоустанавливающей норме.

10. Исходя из вышеизложенного, Ассамблея рекомендует правительствам государств-членов Совета Европы:

i. учредить на национальном (также на региональном и муниципальном уровнях в случаях, если это будет признано целесообразным), тем, где он пока отсутствует, институт, именуемый «Парламентский (региональный/муниципальный) омбудсман», или с иным сходным названием, предпочтительно закрепив его статус в конституции;

ii. обеспечить, чтобы институт парламентского омбудсмана отвечал всем требованиям, перечисленным в пункте 7, и эти требования были должным образом детализированы и защищены в законодательстве и в положении об институте омбудсмана;

iii. признать за данным институтом полномочия, ставящие права человека во главу угла концепции надлежащего государственного управления и отводящие ему важную роль в защите прав человека вообще, если при отсутствии других дополнительных защитных механизмов это необходимо в силу специфики того или иного государства;

iv. исключить из полномочий этого института право возбуждения разбирательств в отношении как системы государственного управления в целом, так и отдельных государственных должностных лиц в уголовных, административных судах; рассмотреть при этом вопрос о возможности предоставить омбудсману право обращаться в конституционный суд за интерпретирующими заключениями;

v. активно сотрудничать с Комиссаром по правам человека в выполнении его функций по координации деятельности омбудсманов государств-членов;

vi. после того, как Комитетом Министров будет разработан соответствующий типовой документ, закрепить в конституционном порядке право граждан на надлежащее государственное управление; и

vii. после того, как Комитетом Министров будет разработан соответствующий типовой документ, принять и соблюдать в полном объеме кодекс надлежащего государственного управления, который должен быть широко обнародован, с тем чтобы проинформировать граждан об их правах и о тех требованиях, которые они вправе предъявлять к системе государственного управления.

11. Ассамблея также рекомендует Комитету Министров:

i. призвать государства-члены выполнять рекомендацию R (85) 13 и подробные положения настоящей рекомендации;

ii. разработать проект типового документа о праве на надлежащее государственное управление как об одном из основных прав личности;

iii. разработать проект единого, всеобъемлющего, комплексного Типового кодекса надлежащего государственного управления, взяв за основу, в частности, рекомендацию Комитета Министров R (80) 2 и резолюцию (77) 31, а также Европейский кодекс надлежащего административного поведения, с привлечением к этой работе соответствующих структур Совета Европы – в частности, Комиссара по правам человека и Европейской комиссии за демократию через право, а также самой Ассамблеи, и по согласованию с Европейским омбудсманом, обеспечив тем самым разработку права на надлежащее государственное управление как одного из прав личности, и содействовать его эффективному соблюдению на практике;

iv. обеспечить поддержку и оказание технического содействия правительствам государств-членов Совета Европы в принятии и внедрении в практику вышеуказанных прав и кодекса; и

v. оказывать поддержку Комиссару по правам человека в выполнении его функций по координации деятельности омбудсманов государств-членов.