Предварительное издание РЕЗОЛЮЦИЯ 1334(2003) ⁱ О позитивном опыте автономных регионов как источнике вдохновения для урегулирования конфликтов в Европе

1. Парламентскую Ассамблею продолжает серьезно беспокоить возникновение в Европе новых очагов напряженности разной степени интенсивности, которые часто являются следствием неурегулированных конфликтов внутри государств. Сегодня большинство политических кризисов в Европе носят внутригосударственный характер.

2. Эта новая напряженность отчасти обусловлена территориальными изменениями и возникновением новых государств после двух мировых войн и распада бывшего социалистического лагеря в 1990-е годы.

3. Эта напряженность также отражает неизбежное развитие концепции национального государства, в рамках которой чрезвычайно большое значение придавалось национальному суверенитету и культурной однородности. Сегодня государства сталкиваются с новыми требованиями, особенно с учетом изменений в практических проявлениях демократии и применении норм международного права.

4. В основе большинства современных конфликтов, как весьма часто можно убедиться, лежит противоречие между принципом неделимости государств и принципом самобытности, а их причиной является напряженность в отношениях между государством и группами меньшинств, которые добиваются права на сохранение своей самобытности.

5. В подавляющем большинстве европейских государств сегодня существуют самобытные, отличные от других, общины. Некоторые из них требуют создания собственных институтов и принятия специальных законов, позволяющих им развивать свою особую культуру.

6. Государства должны противодействовать обострению напряженности путем принятия гибких конституционных или законодательных норм, отвечающих ожиданиям этих общин. Наделение меньшинств собственными полномочиями, которые либо делегируются центральными органами власти, либо применяются совместно с ними, иногда позволяет государству примирить принцип территориального единства и целостности с принципом культурного разнообразия.

7. Совет Европы, преданный делу мира и предотвращения насилия как важнейшим условиям развития прав человека, демократии и верховенства закона, полагает, что позитивный опыт автономных регионов может служить источником вдохновения при поиске путей урегулирования внутренних политических конфликтов.

8. Многие европейские государства уже добились ослабления внутренней напряженности или успешно продвигаются к этой цели благодаря применению различных форм территориальной или культурной автономии, воплощающих широкий круг принципов и конкретных мер, которые могут способствовать урегулированию внутренних конфликтов.

9. Нельзя отрицать, что автономия – это понятие, которое может вызывать и негативную реакцию. Она может рассматриваться как угроза территориальной целостности государства и первый шаг к отделению, хотя такая точка зрения обычно оказывается практически не подкрепленной фактами.

10. Автономия в том виде, в каком она существует в государстве, уважающем верховенство закона и гарантирующем своим гражданам основополагающие права и свободы, должна, скорее, рассматриваться как «внутригосударственное образование», позволяющее меньшинству пользоваться своими правами и сохранять свою культурную самобытность и при этом обеспечивающее определенные гарантии единства, суверенитета и территориальной целостности государства.

11. Под «территориальной автономией» понимается механизм, обычно применяемый в суверенном государстве, согласно которому жителям определенного региона предоставляются расширенные полномочия, отражающие их особое географическое положение и защищающие их культурные и религиозные традиции и поощряющие их развитие. Понятие «культурная автономия» предполагает наличие возможностей для реализации языковых и культурных прав. В большинстве случаев это связано с осуществлением принципа децентрализации.

12. В конституциях большинства государств-членов Совета Европы не признается право на отделение в одностороннем порядке. Однако неделимость не следует путать с концепцией унитарного государства: неделимость государства вполне совместима с автономией, регионализацией и федерализмом.

13. Автономный статус может предоставляться в различных системах политической организации, варьируясь от простой децентрализации в унитарных государствах до подлинного разделения полномочий – симметричного или асимметричного – в региональных или федеративных государствах.

14. В прошлом автономия устанавливалась в два этапа по одному из трех оснований: она оговаривалась региональными образованиями в период централизации государственной власти, вводилась для снятия территориальной напряженности или устанавливалась по инициативе международного сообщества.

15. Автономия не панацея, а предлагаемые ею решения не везде являются приемлемыми и применимыми. Однако вину за неудачи следует возлагать не на автономию как таковую, а на условия, в которых она осуществляется. При определении автономного статуса следует всегда учитывать географические, исторические и культурные условия соответствующей местности, а также весьма различающиеся характеристики конкретных случаев и зон конфликтов.

16. В целях ослабления внутренней напряженности центральное правительство должно с пониманием относиться к требованиям меньшинств предоставить им бóльшую свободу в самостоятельном управлении их собственными делами, особенно если они велики по численности и проживают в определенной местности в течение долгого времени. В то же время никогда нельзя допускать, чтобы в результате предоставления автономии у какой-либо общины складывалось впечатление, будто она одна правомочна решать все вопросы местного самоуправления.

17. Успех автономии зависит от сбалансированных отношений внутри государства между большинством и меньшинством, а также между меньшинствами. Автономный статус всегда должен строиться на основе уважения принципов равноправия и недискриминации.

18. Очень важно, чтобы расширение льгот, которое связано с реализацией автономными образованиями своих прав, не вело к ослаблению международно признанных границ государств.

19. Любое толкование, применение и регулирование автономии относятся к компетенции государства и определяются волей и решениями национального парламента и его институтов.

20. Для более эффективного вовлечения меньшинств в управление общенациональными делами часто применяется позитивная дискриминация, т.е. льготное представительство меньшинств в центральных органах власти.

21. Принципиально важным является также принятие специальных мер по защите «меньшинств внутри меньшинств» и обеспечению того, чтобы большинство и другие меньшинства не чувствовали угрозы для себя в результате предоставления полномочий какому-либо автономному образованию. Необходимо обеспечить применение Рамочной конвенции о защите национальных меньшинств и в этих автономных образованиях для защиты интересов меньшинств внутри меньшинств.

22. Ассамблея призывает правительства государств-членов при предоставлении автономного статуса соблюдать следующие базовые принципы:

i. Автономный статус, который по определению зависит от сотрудничества и координации между центральными органами власти и автономными образованиями, следует предоставлять на основе соглашения, достигнутого в результате переговоров между заинтересованными сторонами.

ii. Центральные и автономные органы власти должны признать, что автономный статус является частью динамичного процесса и всегда может быть изменен путем переговоров.

iii. Представляется целесообразным закреплять статуты и основополагающие принципы, определяющие автономный статус, в Конституции, а не только в законодательстве, с тем чтобы поправки в них могли вноситься только в соответствии с Конституцией. Во избежание последующих споров в соглашениях об автономном статусе должно четко оговариваться распределение полномочий между центральными и автономными органами власти.

iv. Соглашения об автономном статусе должны гарантировать надлежащее представительство и эффективное участие автономных властей в процессах принятия решений и в управлении общественными делами.

v. Соглашения об автономном статусе должны предусматривать формирование в автономных образованиях законодательных и исполнительных органов, избираемых демократическим путем на местном уровне.

vi. Соглашения об автономном статусе должны предусматривать выделение финансовых средств и/или субсидий, позволяющих властям автономии осуществлять дополнительные полномочия, возложенные на них центральными органами власти.

vii. Для предотвращения злоупотребления полномочиями должны создаваться специальные механизмы разрешения споров между центральными органами власти и руководством автономии.

viii. Если напряженность в отношениях между центральными органами власти и руководством автономии будет сохраняться, международное сообщество должно выступить с инициативой проведения переговоров.

ix. При передаче полномочий автономным образованиям следует обеспечивать обязательную защиту прав меньшинств, проживающих на их территории, если эти права игнорируются или ущемляются.