Предварительное издание РЕЗОЛЮЦИЯ 1301 (2002) ¹1 О защите меньшинств в Бельгии

1. Парламентская Ассамблея ссылается на свою Резолюцию 1172 (1998) о положении франкоговорящего населения, проживающего в пригородах Брюсселя, и на свою Рекомендацию 1492 (2001) о правах национальных меньшинств.

2. Ассамблея вновь заявляет о том, что адекватная защита национальных меньшинств и лиц, принадлежащих к этим меньшинствам, является неотъемлемой частью защиты прав человека. Соответственно, она считает, что все государства-члены Совета Европы обязаны гарантировать минимальные права национальным меньшинствам, как это предусмотрено Рамочной конвенцией о защите национальных меньшинств. В этой связи Ассамблея напоминает, что уже несколько лет готовность государства подписать и ратифицировать Рамочную конвенцию и соблюдать положения Рекомендации 1201 (1993) о дополнительном протоколе о правах национальных меньшинств к Европейской конвенции о правах человека является одним из предварительных условий его приема в члены Совета Европы. Государства-основатели Совета Европы несут особую ответственность за выполнение обязательств, принятия которых они ожидают от новых государств-членов.

3. Ассамблея также полагает, что Протокол №12 к Европейской конвенции о правах человека об общем запрещении дискриминации может сыграть важную роль в этой области, поскольку после вступления этого протокола в силу право отдельных заявителей не подвергаться дискриминации получит судебную защиту.

4. В этой связи Ассамблея приветствует подписание Королевством Бельгией 4 ноября 2000 года Протокола №12 и 31 июля 2001 года Рамочной конвенции. Предприняв эти шаги, бельгийские власти подтвердили свою убежденность в том, что уважение прав меньшинств является неотъемлемой частью уважения прав человека. В этой связи Ассамблея с сожалением отмечает, что бельгийские власти сочли необходимым при подписании Рамочной конвенции выдвинуть расплывчато сформулированную оговорку, которая грозит во многом свести на нет содержание Конвенции. Если Королевство Бельгия решит в момент ратификации Конвенции сохранить оговорку в том виде, в каком она была выдвинута в момент подписания, то это можно будет расценивать как нарушение Венских конвенций, которые не позволяют странам при ратификации выдвигать оговорки, лишающие конвенцию смысла.

5. Ратифицируя Рамочную конвенцию, государство-участник подтверждает, что защита национальных меньшинств играет важную роль в гарантировании демократической стабильности и мира в пределах его границ. Свобода говорить на собственном языке является необходимым условием пользования другими свободами, которые гарантирует Европейская конвенция о правах человека, такими, как свобода мысли и выражения. Использование языка меньшинств является важнейшим способом выражения самобытности говорящих и ее гарантирования.

6. Рамочная конвенция сама по себе не содержит определения термина «национальные меньшинства». Однако в Рекомендации 1201 (1993) о дополнительном протоколе о правах национальных меньшинств к Европейской конвенции о правах человека Парламентская Ассамблея приняла определение, которое сохраняет свою актуальность и сегодня:

«Для целей настоящей Конвенции выражение «национальное меньшинство» означает группу лиц в каком- либо государстве, которые:

a. проживают на территории этого государства и являются его гражданами;

b. поддерживают давние, прочные и непрерывные связи с этим государством;

c. обладают четкими этническими, культурными, религиозными и языковыми особенностями;

d. являются достаточно представительными, хотя и менее многочисленными по сравнению с остальным населением этого государства или какого-либо региона этого государства;

e. движимы стремлением совместно сохранять элементы, составляющие их общее своеобразие, включая свою культуру, традиции, религию и язык".

7. В Рекомендации 1492 (2001) о правах национальных меньшинств Ассамблея вновь подтвердила это определение и осудила «отказ некоторых государств-членов Совета Европы признавать наличие меньшинств и прав меньшинств и тот факт, что многим меньшинствам в Европе не обеспечивается адекватная защита». Ассамблея указала, что Бельгия является одной из стран, «где проживают крупные группы меньшинств, которые должны пользоваться защитой и права которых официально не признаются".

8. Обеспечение адекватной защиты всех меньшинств в стране, которые соответствуют условиям Рекомендации 1201 (1993), отвечает интересам самого бельгийского государства. Бельгия – это федеральное государство, состоящее из трех сообществ, трех регионов и четырех языковых регионов (трех одноязычных и одного двуязычного). Полномочия по решению многих вопросов политики – по общей договоренности – переданы различным федеральным органам бельгийского государства. В большинстве областей, которые могут непосредственно затрагивать меньшинства, таких, как культура и образование, эти полномочия переданы от федерального центра трем сообществам (фламандскому, франкоговорящему и немецкоязычному).

9. Регионы и общины Бельгии наделены законодательными полномочиями. Во многих областях единственной инстанцией, уполномоченной принимать «декреты», имеющие силу закона на всей территории, за которую отвечает эта инстанция, являются сообщества и регионы. Эти декреты могут отменять, подкреплять, изменять или заменять действующие законы в соответствующих областях ответственности; при этом контроль над ними осуществляет только Арбитражный суд. Сообщества отвечают за вопросы культуры, образование, персональное обслуживание и использование языков в административных вопросах, в сфере образования и в сфере трудовых отношений между работодателями и работниками. К компетенции регионов относятся, в частности, вопросы землепользования и планирования, окружающей среды, водной и сельскохозяйственной политики, жилья, экономической политики и политики в области найма, общественных работ и транспорта.

10. Тот факт, что сообщества и регионы несут исключительную ответственность за многие области политики, включая вопросы защиты меньшинств, был подтвержден одним из высших судов Бельгии – Арбитражным судом. В своем заключении № 54/1996 суд признал, что «обеспечение защиты меньшинств – это обязанность каждого законодателя в пределах его компетенции», и обязал Фландрию обеспечивать защиту прав «установленного франкоговорящего меньшинства» во фламандских коммунах, имеющих языковые льготы для лиц, говорящих на французском языке.

11. В силу передачи полномочий от федерального центра федеральным органам Бельгии Рамочная конвенция о защите национальных меньшинств должна быть ратифицирована всеми семью компетентными парламентскими ассамблеями (включая фламандский парламент и парламенты франкоговорящего и немецкоязычного сообществ), прежде чем она вступит в силу в Бельгии.

12. По просьбе Комиссии по юридическим вопросам и правам человека Европейская комиссия по развитию демократии через право («Венецианская комиссия») проанализировала вопрос о том, в отношении каких групп может применяться Рамочная конвенция в Бельгии. Венецианская комиссия пришла к следующему выводу: «в контексте передачи политических полномочий на более низкий уровень все большее число законов и решений, затрагивающих права лиц, которые относятся к национальным меньшинствам, принимается на региональном или местном, а не на государственном, уровне. При наличии в стране территориального деления государство может вообще утратить полномочия в областях, представляющих интерес для меньшинств. Хотя государство по-прежнему несет международную ответственность за соблюдение своих обязательств, оно должно учитывать указанную децентрализацию полномочий при принятии решения относительно сферы применения Рамочной конвенции. …обычно полномочиями в областях, которые представляют интерес для меньшинств, наделены субгосударственные образования: таким образом, исключение возможности применения Рамочной конвенции на субгосударственном уровне противоречило бы задаче и цели самой Конвенции».

13. Соответственно, вопрос о существовании национальных меньшинств в Бельгии следует рассматривать на всех уровнях с учетом децентрализации бельгийского государства и широких полномочий, которыми наделены, в частности, три сообщества в сфере прав меньшинств. Согласно Венецианской комиссии, «этот подход соответствует духу Рамочной конвенции, которая сама предусматривает случаи, когда меньшинство становится в определенном районе основной группой населения, и оговаривает, что эта местная основная группа должна «уважать права других лиц, в частности права лиц, принадлежащих к основной группе населения»… Рамочная конвенция … не устанавливает никаких территориальных границ понятия меньшинства, а, напротив, четко предусматривает защиту субменьшинств».

14. Венецианская комиссия далее сделала следующий вывод: «телеологическое толкование Рамочной конвенции позволяет предположить, что лишь те группы лиц, которые действительно подвергаются опасности доминирования со стороны основного населения, заслуживают защиты. Таким образом, численное меньшинство можно рассматривать как необходимый, но не достаточный элемент для того, чтобы квалифицировать группу лиц как «меньшинство» по смыслу Рамочной конвенции. По мнению Комиссии, необходимо исключить из сферы применения Рамочной конвенции те группы лиц, которые, хотя и уступают по численности остальному населению или другим группам, де-юре или де-факто занимают доминирующее или кодоминирующее положение».

15. Комиссия полагает, «что в Бельгии ввиду существующего баланса полномочий, которыми наделены на государственном уровне фламандскоговорящее и франкоязычное население, франкоговорящие жители занимают кодоминирующее положение и поэтому не составляют на этом уровне меньшинства по смыслу Рамочной конвенции, хотя и уступают по численности населению, говорящему на нидерландском языке. С другой стороны, лица, говорящие на немецком языке, должны считаться на государственном уровне меньшинством по смыслу Рамочной конвенции.

16. Венецианская комиссия заключила, что «на региональном уровне с учетом распределения полномочий между различными регионами и коммунами и территориального разделения страны франкоязычные жители фламандского и немецкоязычного регионов, по мнению Комиссии, могут считаться меньшинством по смыслу Рамочной конвенции, так же как и лица, говорящие на фламандском и немецком языках, во франкоязычном регионе».

17. Ассамблея полностью согласна с анализом, доводами и выводами Венецианской комиссии. На основе определения понятия «национальные меньшинства» в Рекомендации 1201 (1993), приведенного выше, Ассамблея приходит к аналогичному выводу. Хотя, например, франкоязычное население Бельгии, возможно, и не нуждается в защите, обеспечиваемой Рамочной конвенцией, на государственном уровне в силу своего кодоминирующего положения на этом (и только на этом) уровне, однако оно нуждается в такой защите во всей Фландрии. Давние, прочные и непрерывные связи франкоязычного населения с Бельгией, равно как и с Фландрией, не вызывают никаких сомнений; не следует сомневаться и в прочном и непрерывном характере связей фламандцев с Бельгией, и в частности с Валлонией.

18. Таким образом, Ассамблея полагает, что следующие группы должны считаться в Бельгии меньшинствами по смыслу Рамочной конвенции: на государственном уровне – немецкоязычная община; на региональном уровне – франкоязычные жители фламандского региона и немецкоязычного региона и лица, говорящие на фламандском и немецком языках во франкоязычном регионе.

19. Ассамблея обращает внимание на опасность того, что если Королевство Бельгия в момент ратификации Рамочной конвенции сделает заявление, чтобы попытаться исключить из сферы применения Конвенции группу лиц, которая не принадлежит к меньшинству на государственном уровне, но которой, тем не менее, грозит утрата самобытности в результате действия демократических институтов на региональном уровне, то такое заявление, вероятно, будет пониматься как оговорка, несовместимая с целью и задачей самой Рамочной конвенции.

20. Соответственно, Ассамблея рекомендует Королевству Бельгия и его соответствующим компетентным парламентским ассамблеям (в том числе на уровне регионов и сообществ):

i. в духе терпимости незамедлительно ратифицировать Рамочную конвенцию, обеспечив, чтобы все меньшинства, указанные Ассамблеей, получили должное признание в качестве таковых на государственном и региональном уровнях, и воздерживаться от вынесения оговорок, несовместимых с Рамочной конвенцией;

ii. в ближайшее время ратифицировать Протокол №12 к Европейской конвенции о правах человека;

iii. рассматривать подписание и ратификацию Европейской хартии о региональных языках и языках меньшинств в качестве первоочередной задачи.

21. Ассамблея далее рекомендует принять в Королевстве Бельгия эффективные меры по повышению терпимости и развитию диалога между языковыми группами и их соответствующими культурами. В этой связи принципиально важной представляется роль образования, культурного обмена и средств массовой информации, особенно в том, что касается выполнения целей Рамочной конвенции. Ввиду этого Ассамблея рекомендует в приоритетном порядке обеспечить преподавание официальных языков Бельгии во всех сообществах Королевства. Ассамблея рекомендует в срочном порядке заключить соглашение о культурном сотрудничестве между франкоговорящим и фламандским сообществами. При переезде в другую языковую область всегда возникает заинтересованность в понимании и использовании языка этого региона. Знание языка региона является существенным условием полноценного участия в жизни местной общины. Органы власти этого региона должны принимать необходимые меры с целью облегчения этого процесса обучения и общинного строительства.

22. Меры защиты, предусмотренные в Рамочной конвенции, которые подпадают под международные обязательства Королевства Бельгии, должны быть применены на всех уровнях федерального государства. Акт ратификации сам по себе не изменяет конституционное устройство государства или существующие территориальные разграничения.

23. Наконец, Ассамблея призывает Королевство Бельгию незамедлительно выполнить в полном объеме заключение Европейского суда по правам человека от 23 июля 1968 года, в котором, в частности, указывалось, что детям, чьи родители не проживают в шести коммунах-пригородах Брюсселя, имеющих языковые льготы, следует, тем не менее, разрешать посещение школ в этих коммунах, где обучение ведется на французском языке.