Предварительное издание РЕКОМЕНДАЦИЯ 1557 (2002) ¹1 О правовом положении цыган в Европе

1. Почти десять лет тому назад в своей рекомендации 1203 (1993) «О цыганах в Европе» Ассамблея подчеркнула необходимость специальной защиты цыган и осудила разнообразные формы дискриминации, которой они подвергались в государствах-членах Совета Европы. Несмотря на значительные усилия международных организаций, национальных правительств, местных властей и неправительственных организаций, поставленные в этой рекомендации цели были выполнены в ограниченном объеме.

2. Ассамблея напоминает о Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод 1950 года, Европейской конвенции по предупреждению пыток и бесчеловечного или унижающего достоинство обращения или наказания 1987 года, Европейской хартии региональных языков или языков меньшинств 1992 года, Рамочной конвенции о защите национальных меньшинств 1995 года и Европейской социальной хартии (пересмотренной) 1996 года.

3. В настоящее время цыгане по-прежнему подвергаются дискриминации, маргинализации и сегрегации. Они сталкиваются с широкомасштабной дискриминацией во всех областях общественной и частной жизни, в том числе в плане возможности пользования общественными местами, доступа к образованию, занятости, медицинскому обслуживанию и жилью, в вопросах пересечения границ, предоставления убежища. Изоляция, экономическая и социальная сегрегация цыган превращаются в этническую дискриминацию, которая обычно затрагивает самые слабые социальные группы.

4. Цыгане образуют особую группу ввиду своего двойного статуса меньшинства. Они являются этнической общиной, и большинство из них относится к социально неблагополучным слоям общества.

5. В настоящее время в большинстве государств-членов Совета Европы большинство цыган находится в тяжелом экономическом положении. Несмотря на усилия в социальной области, рыночная экономика, особенно в своем нео-либеральном варианте, приводит к изоляции неблагополучных социальных групп, включая цыган, даже в самых развитых европейских странах. В странах Восточной и Центральной Европы процесс экономических и политических преобразований дополнительно усложнил их социально неблагополучное положение.

6. С юридической точки зрения по-прежнему не во всех государствах-членах цыганская община признана в качестве этнического или национального меньшинства, в результате чего во всех соответствующих странах она не пользуется правами, установленными в соответствии с этим статусом. Цыгане должны рассматриваться в качестве этнического или национального меньшинства в каждом государстве-члене, и их права как меньшинства должны быть гарантированы. Действуют и должны применяться положения Рамочной конвенции о защите национальных меньшинств и Европейской хартии региональных языков или языков меньшинств.

7. В последнее время произошли изменения в характере и направлении миграции цыган в условиях заметного роста ее нелегального аспекта - даже страны, прежде являвшиеся транзитными, превратились в страны конечного назначения. Этнические конфликты и гражданские войны, имевшие место в последние десять лет в определенных регионах Европы, активизировали миграцию цыган. Эта миграция не превышает средние показатели миграции из стран Центральной и Восточной Европы, однако, ввиду своего характера - мигрируют не отдельные лица, а целые, в том числе и многочисленные, семьи - привлекает более пристальное внимание общественности. Одновременно рядом государств были приняты нормативные положения и инструктивные указания, явно направленные на то, чтобы не допускать въезда цыган в эти страны, и прямо или косвенно дискриминационные в отношении цыган.

8. Необходимо принять целую серию мер укрепления доверия и консультативного содействия, направленных на оказание помощи и предотвращение дальнейшей изоляции цыган, мигрировавших из Центральной и Восточной Европы и уже проживающих в странах Западной Европы. Также необходимо оказать эффективную поддержку в деле реинтеграции тех мигрирующих цыган, которые возвращаются на родину.

9. Цыгане, являясь полноценными гражданами стран своего местожительства, должны иметь равные с другими людьми права и обязанности. В отношении цыган необходимо признать право на передвижение. В свете своих возможностей, а также экономических, политических, культурных и социальных ресурсов цыгане не имеют ответственности в обществе, тождественной ответственности большинства населения. Большинство населения должно принять в свое общество цыган, не подвергая их ассимиляции, и оказать поддержку цыганам в качестве неблагополучной социальной группы. Цыгане должны принять нормы, регулирующие жизнь общества в целом, и их можно призвать к более активному решению собственных проблем при условии создания надлежащих условий, стимулов и поддержки со стороны государства.

10. Государствам-членам Совета Европы следует способствовать созданию цыганами собственных организаций и их участию в политической системе в качестве избирателей, кандидатов или депутатов национальных парламентов. Необходимо принять меры, стимулирующие основные политические партии к включению цыган в свои избирательные списки, выдвижению их на выборные должности. Государства призваны разрабатывать и проводить в жизнь политику, направленную на полноправное участие цыган в общественной жизни, в государственном управлении на всех уровнях, а также на укрепление демократических настроений среди цыган. Общинам, организациям и политическим партиям цыган необходимо в полной мере предоставлять возможности участия в процессе разработки, осуществления и контроля программ и политики, направленных на улучшение их нынешнего положения.

11. Необходимо улучшить положение цыганок, поскольку они играют определяющую роль в деле улучшения условий жизни цыганских семей. Цыганки страдают от тройной дискриминации - как лица цыганской национальности, как женщины и как лица, принадлежащие к социально неблагополучной группе.

12. Ассамблея предлагает добиваться повышенной информированности работников средств массовой информации в отношении их особой ответственности в контексте организации диалога между цыганами и большинством населения, борьбы с дискриминацией в обществе, более близкого ознакомления большинства населения с культурой цыган и усилий цыган по улучшению собственного положения, а также освещения позитивных примеров интеграции цыган в общество.

13. Ассамблея признает необходимость укрепления, прояснения и согласования работы:

а. таких европейских многосторонних организаций, как Совет Европы, Организация по безопасности и сотрудничеству в Европе и Европейский Союз, в их деятельности в отношении цыган;

b. некоторых органов Совета Европы, которые занимаются выработкой и мониторингом инициатив, докладов, рекомендаций и программ относительно положения цыган в Европе.

14. В свете призыва в адрес гражданского общества высказать свои замечания и предложения в адрес Конвента, разрабатывающего будущую «конституцию» Европейского Союза, общины и организации цыган не должны упустить возможность выразить свое мнение.

15. Совет Европы может и должен играть важную роль в деле улучшения юридического статуса, уровня равноправия и условий жизни цыган. Ассамблея призывает государства-члены выполнить шесть общих условий, необходимых для улучшения положения цыган в Европе:

a. в области урегулирования юридического статуса цыган:

i. признать цыган в качестве членов этнического или национального меньшинства;

ii. признать статус цыганских общин в качестве меньшинства;

iii. гарантировать для цыган индивидуальные и коллективные права меньшинств;

iv. в тех странах, где введены удостоверения личности, предусмотреть для цыган, законно проживающих в стране местожительства, полноценные возможности их получения;

v. подписать, ратифицировать и выполнять в полном объеме Рамочную конвенцию о защите национальных меньшинств и Европейскую хартию региональных языков или языков меньшинств;

vi. предусмотреть для цыган социальные права, которые являются предметом защиты пересмотренной Европейской социальной хартии;

b. в области выработки и осуществления конкретных программ с целью улучшения интеграции цыган в общество на индивидуальной и общинной основе в качестве групп меньшинств, а также обеспечения их участия в процессах принятия решений на местном, региональном, национальном и европейском уровнях:

i. выработать и осуществить политику, призванную служить решению проблем цыган, которые являются всеобъемлющими и связаны с экономическими, социальными и культурными факторами;

ii. укрепить диалог между цыганами, цыганскими общинами и другими группами общества;

iii. привлечь представителей цыган к участию на всех этапах принятия решений в области разработки, осуществления и оценки программ, направленных на улучшение индивидуальных и коллективных условий жизни цыган. Такое участие не должно ограничиваться одними только консультациями - его необходимо строить на основе подлинно партнерских отношений;

iv. поощрять присутствие депутатов-цыган в национальных парламентах и поощрять участие выборных представителей цыган в работе региональных и местных законодательных и исполнительных органов;

v. содействовать межрегиональному сотрудничеству с целью решения проблем цыган с их активным участием;

vi. укрепить систематический и регулярный процесс мониторинга выполнения рекомендаций и конкретных программ, направленных на улучшение правового положения и условий жизни цыган и цыганских общин;

c. в области гарантий равного статуса для цыган в качестве этнического или национального меньшинства в области образования, занятости, жилья, здравоохранения и общественных услуг государствам-членам следует обратить особое внимание на следующие вопросы:

i. содействие формированию равных возможностей для цыган на рынке труда;

ii. создание для учащихся-цыган возможностей получения образования на всех уровнях от дошкольных учреждений до университетов;

iii. расширять активную работу по набору цыган в штат государственных служб, чья деятельность важна для цыганских общин: начальных и средних школ, системы социального обеспечения, поликлиник, местной администрации;

iv. искоренение практики отдельного школьного обучения для цыганских детей, в частности, помещения цыганских детей в школы или классы для умственно неполноценных лиц;

d. в области разработки и осуществления позитивной дискриминации и преференциального отношения к социально неблагополучным слоям населения, включая цыган как социально неблагополучную общину, в сфере образования, занятости и жилья:

i. обеспечить долговременную бюджетную поддержку развития генерирующих доходы программ для социально неблагополучных групп, включая цыган;

ii. обеспечить доступ к заявленным правительством программам предоставления жилья для социально неблагополучных семей, включая цыганские семьи;

iii. обеспечить бюджетную поддержку и помощь цыганским общинам в профессионально-техническом обучении с целью обустройства имеющихся цыганских поселений;

iv. использовать Банк развития Совета Европы для финансирования комплексных проектов, разработанных в партнерстве с соответствующими цыганскими общинами в интересах улучшения условий жизни и расширения экономической независимости цыган;

e. в области принятия конкретных мер и создания специальных институтов с целью защиты языка, культуры, традиций и самобытности цыган:

i. призвать правительства государств-членов оказать помощь и содействие в области обучения цыганскому языку;

ii. способствовать тому, чтобы родители-цыгане отправляли своих детей в начальные и средние школы, колледжи и университеты, а также распространять среди них информацию о необходимости образования;

iii. ближе познакомить большинство населения с культурой цыган;

iv. обеспечить включение в учебники материалов по истории и культуре цыган;
v. принимать цыган на должности преподавателей, особенно в местностях с большим цыганским населением;

f. в области борьбы с расизмом, ксенофобией и нетерпимостью на местном, региональном и международном уровне:

i. принять и проводить в жизнь всестороннее антидискриминационное законодательство в государствах-членах;

ii. в приоритетном порядке, если этого еще не сделано, ратифицировать протокол № 12 к Европейской конвенции о правах человека;

iii. создать на региональном и местном уровнях органы по предупреждению и урегулированию конфликтов;

iv. ввести в действие и соблюдать всеобъемлющее антидискриминационное законодательство в государствах-членах в соответствии с директивой 2000/43/ЕС Европейского Совета, реализующей принцип равенства людей вне зависимости от их расовой и национальной принадлежности, - эталоном антидискриминационного законодательства для государств-членов;

v. оказать существенную поддержку неправительственным организациям, которые выступают в защиту индивидуальных и коллективных прав цыган как меньшинства;

vi. обратить особое внимание на проявление дискриминации в отношении цыган, особенно в области образования и занятости;

v. вести борьбу против расовой дискриминации на основе достоверных статистических данных и защищать цыган от злоупотреблений и принуждения при сборе данных;

vi. укрепить систему мониторинга дискриминации против цыган на местном, региональном, национальном и международном уровнях;

ix. добиваться полного соблюдения в отношении цыган прав, закрепленных в Европейской конвенции о правах человека, а также в Женевской конвенции о статусе беженцев 1951 года и в протоколе к ней 1967 года, безо всякой дискриминации;

x. обратить особое внимание на проблемы, с которыми сталкиваются цыгане в плане приобретения или утраты гражданства, а также политики и решений, связанных с регулированием пересечения границ;

xi. принимать меры к тому, чтобы положения и практика, действующие в области контроля за миграцией, не были дискриминационными по отношению к цыганам.

14. Ассамблея рекомендует, чтобы Комитет Министров:

i. поддержал инициативу создания на демократической основе Общеевропейского консультативного форума цыган с целью формирования и выражения индивидуальной и коллективной позиции цыган, а также выработки рекомендаций для Комитета Министров, Парламентской Ассамблеи Совета Европы и институтов Европейского Союза;

ii. учредил институт Европейского омбудсмена по делам цыган с целью рассмотрения случаев нарушения индивидуальных и коллективных прав цыган как меньшинства;

iii. создал Европейский исследовательский и учебный центр цыганского народа при Молодежном центре Совета Европы, который, пользуясь небольшим штатом сотрудников, будет обеспечивать обмен положительным опытом относительно интеграции цыган на местном, региональном, и национальном уровнях в государствах-членах и содействовать координации подготовки специалистов из числа цыган и большинства населения;

iv. рассмотрел вопрос о наборе сотрудников-цыган в секретариат Организации;

v. создал Европейский фонд солидарности с цыганами на основе добровольных взносов государств-членов Совета Европы и других международных многосторонних организаций;

vi. разработал дополнительный протокол о правах меньшинств к Европейской конвенции о правах человека;

vii. усилил механизмы мониторинга и оказывал более значительную поддержку в деле осуществления инициатив и рекомендаций, перечисленных в существующих международных документах.