Предварительное издание

Недопущение причинения вреда беженцам и мигрантам в случае экстрадиции и выдворения: указания Европейского суда по правам человека на основании Правила 39

Резолюция 1788(2010)¹

1. Парламентская ассамблея напоминает, что центральным элементом системы защиты прав человека в Европе является Европейская конвенция о правах человека ("Конвенция"). Надзор за применением Конвенции осуществляет Европейский суд по правам человека ("Суд"), который играет уникальную и центральную роль в обеспечении соблюдения прав человека в Европе.

2. Ассамблея в своей резолюции 1571 (2007) "Обязанность государств–членов сотрудничать с Европейским судом по правам человека" заявила, что “право обращения граждан в суд является центральным элементом механизма защиты прав человека в Европе и должно быть защищено от вмешательства на всех уровнях”.

3. Для обеспечения эффективного соблюдения этого права на индивидуальное обращение в Правиле 39 Регламента Суда предусматривается, что Суд вправе указать сторонам на обеспечительные меры, которые следует предпринять в интересах сторон или надлежащего порядка проведения производства по делу. Таким образом, постановление о применении обеспечительных мер выносится до того, как будет принято решение о приемлемости обращения и по существу дела.

4. Так, Суд сможет вынести постановление, обязывающее государство принять обеспечительные меры для недопущения, вплоть до указанной даты или дополнительного уведомления, выдворения или экстрадиции беженцев, лиц, которым было отказано в предоставлении убежища или нелегальных мигрантов, представивших достаточно веские доказательства того, что в стране происхождения или любой другой третьей стране им угрожает причинение серьезного непоправимого вреда. Эти обеспечительные меры носят обязывающий характер, и невыполнение их означает нарушение международных обязательств данного государства, определяемых прецедентной практикой Суда.

5. Большая палата дала разъяснения в отношении обязывающего характера обеспечительных мер. Неисполнение обеспечительных мер подрывает эффективность права на индивидуальное обращение (статья 34 Конвенции) и зафиксированное в статье 1 Конвенции обязательство государства обеспечивать каждому, находящемуся под его юрисдикцией, права и свобода, определенные в Конвенции.

6. Учитывая основополагающее значение, того, что Суд обладает правом предписывать обязывающие обеспечительные меры, Ассамблея выражает озабоченность по поводу проходящих в контексте выполнения решений Интерлакенской конференции о будущем Суда и контрольных механизмах Конвенции дискуссий относительно возможности включения права Суда предписывать обязывающие обеспечительные меры в механизм, который страны могут изменять по упрощенной процедуре.

7. В последнее время отмечается увеличение числа обращений по поводу обеспечительных мер: в 2009 году Суду пришлось рассмотреть 2402 таких обращения, а в 2010 году - 3680. Можно предположить, что такое увеличение числа обращений создает дополнительную нагрузку для Суда и для Договаривающихся Сторон, которые обязаны соблюдать обеспечительные меры. Однако нагрузка, обусловленная количеством обращений, и соответствующее увеличение объема работы не должны приводить к размыванию стандартов и защиты, обеспечиваемой индивидуумам.

8. Рост обращений на основании Правила 39 свидетельствует о том, что многие лица, нуждающиеся в международной защите и обеспечении соблюдения их прав и безопасности, сталкиваются с проблемами.

9. Однако Ассамблею серьезно беспокоит не столько увеличение числа, сколько рост количества дел, по которым государства проигнорировали предписанные Судом обеспечительные меры. Это приводило, в частности, к депортации лиц в страны, где им угрожали пытки или жестокое обращение, несмотря на то, что Судом на основании Правила 39 были приняты ясные решения не депортировать их.

10. Хотя число таких нарушений все еще относительно невелико, их рост вызывает серьезную озабоченность, учитывая вред, причиняемый соответствующим лицам, и последствия для целостности конвенционной системы в целом. Ассамблея осуждает любое несоблюдение юридически обязывающих мер, предписанных Судом, и в частности несоблюдение гарантируемого статьей 34 Конвенции права на индивидуальное обращение, считая это вопиющим неуважением уникальной системы защиты прав человека.

11. Ассамблея подчеркивает, что на государство ложится бремя продемонстрировать выполнение соответствующих обеспечительных мер или, в исключительном случае, наличие объективных препятствий, которые не позволили их выполнить, а также то, что им были предприняты все разумные шаги с целью устранения этих препятствий и информирования Суда о сложившейся ситуации. Государствам на следует ссылаться на "наличие объективных препятствий" для уклонения от исполнения своих обязанностей.

12. Несмотря на увеличение количества направляемых в Суд обращений по поводу принятия мер на основании Правила 39, такие обращения в основном направлены против горстки государств из 47 государств-членов. Это показывает, что в большинстве государств-членов частные лица, специалисты и даже учреждения плохо осведомлены об этих мерах и о том, как они применяются.

13. Количество обращений на основании Правила 39 может существенно вырасти в будущем, если доступ к этой процедуре станет лучше известен и доступен во всех государствах – членах Совета Европы. В настоящее время многим лицам, стремящимся получить международную защиту, равно как и другим лицам, невозможно обратиться по поводу принятия Судом обеспечительных мер, поскольку зачастую они не имеют доступа к услугам юриста и бесплатной юридической помощи, не информированы о своих правах и имеющихся или применимых к ним процедурах на языке, который они понимают, или же не имеют доступа к телефону или внешнему миру. Кроме того, некоторые из лиц, нуждающихся в международной защите, фактически лишены времени или возможности обратиться по поводу принятия мер на основании Правила 39. Особые проблемы в этой связи возникают, когда лица находятся в заключении или при ускоренном выдворении.

14. Ассамблея признает, что для рассмотрения все большего числа обращений о применении обеспечительных мер требуются новаторские методы, и отмечает в этой связи полезность указаний Суда, несмотря на их необязывающий характер, для государств-членов, где регулярно возникают одни и те же проблемы, как это происходит с возвращениями в рамках Дублинской системы.

15. В связи с этим, Ассамблея настоятельно призывает государства – члены Совета Европы:

15.1. гарантировать право на индивидуальное обращение в Суд в соответствии со Статьей 34 и никоим образом не препятствовать осуществлению этого права и не вмешиваться в его осуществление и в полном объеме соблюдать букву и дух обеспечительных мер, предписанных Судом на основании Правила 39;

15.1.1. в полном объеме, честно и отрыто сотрудничать с органами Суда и Конвенции, предоставляя по запросу дополнительную информацию в соответствии с Правилом 39(3), и в максимальной степени удовлетворять любые информационные запросы Суда;

15.1.2. действуя в духе доброй воли и опираясь на зафиксированную информацию доказывать, что в исключительных случаях несоблюдения имели место "объективные препятствия, помешавшие соблюдению", и что были предприняты все разумные шаги по устранению этого препятствия и информированию Суда о сложившейся ситуации;

15.2. гарантировать во внутреннем законодательстве принцип невыдворения, полагая это своим обязательством по Женевской конвенции 1951 года о статусе беженцев и Протоколу к ней 1967 года, а также по Европейской конвенции о правах человека и другим международным договорам;

15.3. обеспечивать юридическое представительство, содействие, а в соответствующих случаях, оказывать юридическую помощь, а также обеспечивать доступ к Суду и Верховному комиссару ООН по делам беженцев;

15.4. предпринять на национальном уровне шаги с целью уменьшения необходимости в принятии обеспечительных мер:

15.4.1. гарантируя доступ к полной справедливой и эффективной процедуре установления оснований для предоставления убежища и применяя минимальные стандарты с целью обеспечения качества и последовательности при принятии решений о предоставлении убежища;

15.4.2. применяя и гарантируя меры по защите основных прав человека (в том числе в приемниках и центрах содержания, доступ к юридической помощи, применение содержания под стражей в качестве исключительной меры) и процессуальные меры защиты против произвольного содержания под стражей и выдворения (включая справедливую и эффективную процедуру установления оснований для предоставления убежища лицам в поиске убежища и беженцам);

15.4.3. гарантируя доступ к апелляции и эффективным средствам правовой защиты от выдворения, включая средства правовой защиты с автоматическим приостанавливающим действием, а также убирая жесткие автоматически применяемые ограничения по времени (в том числе, применение ускоренных процедур);

15.5. организовать подготовку для судей, сотрудников национальных органов власти и юристов, используя, в частности, для этого возможности Верховного комиссара ООН по делам беженцев, а также отдаваемые Судом распоряжения по практическим вопросам производства;

15.6. публиковать обновляемую информацию и статистические данные в отношении Правила 39, а также процедур и практики установления оснований для получения убежища;

15.7. в полном объеме сотрудничать с Комитетом министров при исполнении постановлений, обеспечивая возвращение к первоначальному состоянию в тех случаях, когда необходимы индивидуальные меры и принимая общие меры, а также стремясь к скорейшему нахождению окончательных решений по делам.

16. Ассамблея признает, что именно Суд играет главную роль в поиске решений, связанных с обеспечительными мерами на основании Правила 39, и в этой связи выражает надежду, что Суд:

16.1 продолжит свою работу с целью обеспечения последовательного применения обеспечительных мер и улучшения обмена информацией между своими секциями;

16.2. организует совместно с межправительственным сектором Совета Европы обмен мнениями со всеми заинтересованными сторонами, включая гражданское общество, в отношении стоящих перед Судом и правительствами проблем, связанных с обеспечительными мерами, принимая во внимание тот факт, что в будущем количество обращений может существенно вырасти;

16.3. рассмотрит вопрос о целесообразности и возможности изложения мотивов при принятии как положительных, так и отрицательных решений по обращениям на основании Правила 39, по крайней мере по делам, где, по мнению Суда, речь идет о системной проблеме;

16.4. будет регулярно публиковать статистические данные по обращениям на основании Правила 39, как удовлетворенным, так и неудовлетворенным, об их статусе, а также о количестве лиц, депортированных в тех случаях, когда Правило 39 было применено (включая те случаи, когда предписанные меры были впоследствии сняты), а также о количестве дел, по которым впоследствии были обнаружены существенные нарушения;

16.5. будет внимательно относиться к нуждам уязвимых категорий лиц, включая лиц, переживших пытки, жертв торговли людьми, лесбиянок, геев, бисексуалов и лиц, сменивших пол, детей, женщин, а также пожилых лиц и инвалидов;

16.6. проведет анализ обращений по поводу применения обеспечительных мер и их рассмотрения, с цель выявления типичных ситуаций и действий;

16.7. всегда, когда это возможно или целесообразно, будет по ускоренной процедуре рассматривать дела, по которым возможно применение Правила 39;

16.8. будет чаще требовать принятия государствами конкретных мер по устранению причиненного вреда, с тем чтобы Комитет министров мог эффективно отслеживать исполнение судебных постановлений.

17. Ассамблея предлагает Верховному комиссару ООН по делам беженцев и Совету Европы усилить свой мандат сотрудничества в контексте повышения эффективности применения Правила 39 для защиты прав беженцев и лиц в поиске убежища в соответствии с Резолюцией (A/63/L12) Генеральной Ассамблеи Организации Объединенных Наций и соответствующим Меморандумом о взаимопонимании.

18. Ассамблея призывает Верховного комиссара ООН по делам беженцев, НПО и далее отслеживать ситуацию, включая статистические данные и шире информировать о применении обеспечительных мер, предлагая специалистам-практикам и заявителям реально работающие полезные инструменты.

19. Ассамблея предлагает Комиссару Совета Европы по правам человека и далее отслеживать ситуацию в государствах-членах в том, что касается неисполнения обеспечительных мер, принятых на основании Правила 39, и в полном объеме использовать право на выступление в Суде в определенных обстоятельствах.