Неофициальный перевод
Рекомендация 2025 (2013)¹
Предварительное издание

Функционирование демократических институтов в Боснии и Герцеговине

Парламентская ассамблея

1. Парламентская ассамблея напоминает, что за время после вступления страны в Совет Европы в 2002 году она постоянно и неоднократно настоятельно призывала провести в Боснии и Герцеговине конституционную реформу, впервые сделав это в 2004 году в своей резолюции 1383 (2004) "О выполнении Боснией и Герцеговиной своих обязательств" (пункт 3).

2. Ассамблея, в частности, напоминает о своей резолюции 1701 (2010) "Функционирование демократических институтов в Боснии и Герцеговине", в которой она призвала все основные политические силы начать до парламентских выборов, проходивших в октябре 2010 года, конструктивный диалог в отношении конкретных предложений по поправкам к Конституции с целью принятия комплексного пакета, который позволил бы, в частности, устранить закрепленные в Конституции элементы дискриминации, отмеченные Европейским судом по правам человека в его решении от 22 декабря 2009 года по делу "Сейдич и Финци против Боснии и Герцеговины", в том что касается запрета так называемых "прочих", а именно представителей национальных меньшинств или людей, которые отказываются, чтобы их ассоциировали с "государствообразующими народами" (бошняки, сербы или хорваты), участвовать в выборах в Президиум или в Палату народов.

3. Ассамблея также напоминает о своей резолюции 1725 (2010) "Необходимость безотлагательного проведения конституционной реформы в Боснии и Герцеговине", в которой она выразила серьезную озабоченность по поводу того, что до выборов 2010 года не были приняты необходимые поправки к Конституции и избирательному законодательству. Таким образом, эти выборы, хотя и были в целом свободными и справедливыми, проводились на основе Конституции и законодательства, которые нарушают Европейскую конвенцию о правах человека (СЕД № 5) и протоколы к ней. Это отражается на демократической легитимности членов Президиума и парламентариев, избранных в рамках системы, страдающей серьезными недостатками.

4. Ассамблея также обращает внимание на свою резолюцию 1855 (2012) "Функционирование демократических институтов в Боснии и Герцеговине", в которой она напоминает властям, что решение по делу "Сейдич и Финци" носит юридически обязательный характер и должно быть выполнено. Ассамблея также предостерегла Боснию и Герцеговину, что если необходимые поправки не будут приняты заблаговременно до следующих выборов в 2014 году, продолжение членства страны в Совете Европы может оказаться под вопросом.

5. Ассамблея еще раз подчеркивает, что выполнение решения по делу "Сейдич и Финци" является первым шагом к проведению комплексной конституционной реформы, которая необходима для того, чтобы избавиться от институциональных "оков", созданных Дейтонской Конституцией, и стать современной, отвечающей европейским нормам, реально функционирующей демократией, в которой каждый гражданин, независимо от своей этнической принадлежности, пользуется равными с другими правами и свободами. Ассамблея полагает, в частности, что ограничительные нормы в отношении кворума, чрезмерное использование голосования на уровне энтитетов (для принятия всех решений в парламенте требуется двойное квалифицированное большинство), а также расплывчатое определение так называемого "жизненного национального интереса" вместо того, чтобы не допускать перевеса голосов какой-либо из этнических групп через диалог и поиск компромисса, регулярно были предметом злоупотреблений и сейчас тормозят все процессы принятия решений.

6. Ассамблея весьма сожалеет, что власти так и не предприняли каких-либо убедительных усилий до выборов 2010 года и после них, с тем чтобы начать серьезный институционализированный процесс подготовки комплексного пакета поправок к Конституции по согласованию с гражданским обществом и широким кругом экспертов-юристов.

7. В этой связи Ассамблея напоминает властям Боснии и Герцеговины, что невыполнение судебного решения по делу "Сейдич и Финци" не только является невыполнением своих обязательств перед Советом Европы: Соглашение о стабилизации и ассоциации, заключенное с Европейским союзом в 2008 году, не может вступить в силу и заявление о вступлении в Европейский союз не может быть подано до тех пор, пока это решение не будет выполнено. Другие страны этого региона продвигаются вперед, тогда как Босния и Герцеговина все больше и больше отстает от них.

8. В связи с этим Ассамблея весьма сожалеет, что политические лидеры отказались от согласованной с Европейским союзом 27 июня 2012 года в рамках диалога на высоком уровне по процессу вступления в Европейский союз "дорожной карты", в соответствии с которой они обязались представить поправки к Конституции в парламент к 31 августа 2012 года и изменить Конституцию к ноябрю 2012 года.

9. Демократически избранные институты, такие как Парламентская ассамблея Боснии и Герцеговины или трехсторонний Президиум, должны не следовать указаниям лидеров политических партий, а работать в рамках четырехлетнего мандата, который они получили от избирателей. Ассамблея полагает, что необходимые поправки к Конституции должны не обсуждаться за закрытыми дверями, главным образом неизбранными лидерами партий, а представляться в парламент для голосования. Поэтому она выражает сожаление по поводу того, что три поправки к Конституции, представленные в парламент в августе 2012 года, хотя и являются взаимоисключающими, до сих пор не были вынесены на голосование.

10. Ассамблея напоминает властям Боснии и Герцеговины, что в соответствии со стандартами Совета Европы, в частности со стандартами, разработанными Европейской комиссией за демократию через право (Венецианская комиссия), избирательная система не должна подвергаться изменениям менее чем за год до проведения выборов, с тем чтобы избирательные органы имели достаточно времени для того, чтобы адаптировать свою работу к внесенным изменениям. Поэтому исключительно важно, чтобы поправки к Конституции, которые необходимы для выполнения судебного решения по делу "Сейдич и Финци", а также соответствующие изменения в избирательное законодательство были внесены заблаговременно до следующих выборов в октябре 2014 года в Президиум Боснии и Герцеговины, общегосударственный парламент, парламенты государственных территориальных образований, а также в кантональные собрания в Федерации.

11. Ассамблея не потерпит проведения еще одних выборов при вопиющем нарушении судебного решения по делу "Сейдич и Финци". Парламентская ассамблея призывает все политические структуры в Боснии и Герцеговине сделать все возможное для того, чтобы страна как член Совета Европы выполнила к концу 2013 года требования, содержащиеся в судебном решении по делу "Сейдич и Финци".

12. Кроме того Ассамблея просит Комитет министров настоятельно призвать власти и политических лидеров Боснии и Герцеговины незамедлительно внести изменения в Конституцию и избирательное законодательство и привести их, таким образом, в соответствие с судебным решением по делу "Сейдич и Финци".

13. И наконец, Ассамблея напоминает, что конституционная реформа необходима не только для функционирования государства, но и для проведения конституционной реформы на уровне энтитетов. Поэтому она призывает Республику Сербскую возобновить процедуру внесения поправок в Конституцию, которые не были приняты в апреле 2012 года в связи с оппозицией бошнякской фракции в Совете народов Республики Сербской. В частности, представляется неприемлемым, что в Конституции Республики Сербской до сих пор предусмотрена смертная казнь.

14. Федерация, еще один энтитет Боснии-Герцеговины, состоящий из десяти кантонов, каждый из которых имеет собственную конституцию и избранную кантональную ассамблею, также должна безотлагательно внести изменения в свою Конституцию, в частности, исключить положения Конституции, касающиеся омбудсмена Федерации, поскольку этот институт больше не существует после учреждения в 2008 году единого института омбудсмена на государственном уровне.

15. Ассамблея постоянно призывает Федерацию провести коренную реформу, поскольку нынешняя система не только неэффективна, но и нестабильна в период экономического и финансового кризиса. В связи с этим Ассамблея настоятельно призывает власти Федерации серьезно рассмотреть 185 предложений по проведению конституционной реформы, представленных национальными экспертами с целью проведения конституционной реформы в Федерации, включая объединение некоторых кантонов и перераспределение полномочий между муниципальным, кантональным и федеральным уровнями.

16. В своей резолюции 1855 (2012) Ассамблея выразила сожаление, что после октябрьских выборов 2010 года потребовалось слишком много времени для формирования двух палат Парламентской ассамблеи Боснии и Герцеговины: Палата представителей начала работать лишь в конце мая 2011 года, а Палата народов – в начале июня 2011 года. Правительство на государственном уровне было сформировано лишь в феврале 2012 года, то есть более чем через 14 месяцев после выборов.

17. Ассамблея приветствует принятие в феврале 2012 года государственного бюджета на 2011 год, а также законов о переписи и государственной помощи, принятие которых требовалось в соответствии с Соглашением о европейском партнерстве с Европейским союзом. Она выражает сожаление, что перепись была вновь отложена до октября 2013 года, и напоминает, что Босния и Герцеговина является единственной страной региона, помимо "бывшей Югославской Республики Македония", которая не провела перепись в 2011 году.

18. Ассамблея серьезно озабочена нынешним политическим кризисом, который начался после распада в мае 2012 года коалиции из шести партий, существовавшей на государственном уровне, после того как Партия демократического действия (ПДД) отказалась голосовать за бюджет 2012 года. В основе этого кризиса – попытка Социал-демократической партии (СДП), при поддержке союза за лучшее будущее (СЛБ) и двух партий Хорватского демократического содружества (ХДС БиГ и ХДС 1990) – изгнать ПДД и ее союзников из правительственных коалиций на уровне государства, Федерации и кантонов, а также отказ последней уйти.

19. Ассамблея отмечает, что СДП и ее партнерам по коалиции на государственном уровне удалось удалить трех министров, представляющих ПДД, из правительства на государственном уровне лишь в конце октября 2012 года. СДП, СЛБ и две партии ХДС также смогли изменить состав органов власти в четырех кантонах и нескольких муниципалитетах. Однако по сей день этим партиям не удалось переформировать правительство на уровне Федерации, несмотря на то, что они обладают значительным большинством в парламенте Федерации, обе палаты которого в середине февраля 2013 года вынесли правительству вотум недоверия. Фракция бошняков с преобладанием членов ПДД заблокировала практическое выполнение решения о вотуме недоверия, сославшись в Палате народов парламента на "жизненный национальный интерес". Однако решение на основании "жизненного национального интереса" до сих пор не принято, поскольку в Конституционном суде Федерации не хватало судей, а коллегия по "жизненным национальным интересам" была назначена лишь в конце июля 2013 года. В результате, Федерация полностью парализована и не функционирует.

20. Ассамблея также серьезно обеспокоена растущим неуважением к верховенству права. Высокопоставленные чиновники Республики Сербской неоднократно подвергали нападкам основные институты государства, такие как Конституционный суд, Государственный суд и прокуратуру, Высший судебный и прокурорский совет Боснии и Герцеговины, а также Центральную избирательную комиссию Боснии и Герцеговины. В Федерации отмечено множество случаев, когда политические лидеры и партии по соображениям политической целесообразности игнорировали, а в некоторых случаях напрямую нарушали требования, установленные в конституциях и законах. Еще большее беспокойство вызывает нарастание тенденции просто не выполнять решения государственного Конституционного суда.

21. Так, Ассамблея осуждает невыполнение принятого в 2010 году решения Конституционного суда в отношении некоторых конкретных положений, связанных с избирательной системой в Мостаре – городе, разделенном после окончания войны. Ввиду созданного невыполнением этого решения правового вакуума в Мостаре 7 октября 2012 года не удалось провести местные выборы. Мандаты членов городского совета предыдущего созыва истекли, таким образом, в ноябре 2012 года и с тех пор у города нет надлежащего бюджета и законно избранных должностных лиц. Ассамблея настоятельно призывает политические структуры положить конец такой ситуации, которая создала множество трудностей для населения. Она также с большой озабоченностью отмечает продолжающееся невыполнение принятого в июле 2012 года решения Конституционного суда об отмене Закона о государственном имуществе в Республике Сербской и продолжительную задержку с принятием государственным парламентом поправок к Закону от тринадцатизначном едином идентификационном номере гражданина во исполнение постановлений Конституционного суда, вынесенных в 2011 году и в начале 2013 года. В результате этого, около 3 тысяч детей, родившихся после марта 2013 года, оказались без доступа к медицинской помощи или проездных документов.

22. Ассамблея полагает, что нынешняя ситуация тормозит осуществление столь необходимых реформ в основных секторах, таких как демократические институты, верховенство права и права человека, и замедляет продвижение страны по пути европейской интеграции. Ассамблея отмечает, что после 2006 года был достигнут весьма незначительный прогресс в выполнении остающихся ключевых обязательств Боснии и Герцеговины перед Советом Европы.

23. Для того чтобы положить конец нескончаемой серии тупиков и конфронтаций, Ассамблея еще раз призывает власти Боснии и Герцеговины и основные политические структуры взять на себя свою долю ответственности, положить конец обструкционизму и конструктивно работать на уровне государственных институтов.

24. Ассамблея будет внимательно следить за ситуацией в Боснии и Герцеговине и оценивать прогресс, достигнутый в выполнении настоящей и предыдущих резолюций. Если до конца сентября 2014 года не будет достигнуто никаких результатов в решении вопросов, упомянутых в настоящей резолюции, то Ассамблея будет вынуждена обсудить и рассмотреть на октябрьской части сессии 2014 года возможность принятия дальнейших мер в своих отношениях с Боснией и Герцеговиной.