Предварительное издание

Содержание под стражей лиц в поисках убежища и нелегальных мигрантов в Европе

Резолюция 1707 (2010)¹

1. Практика содержания под стражей лиц в поисках убежища и нелегальных мигрантов в государствах-членах Совета Европы за последние годы существенно расширилась. Хотя причины этого отчасти связаны с ростом числа нелегальных мигрантов и лиц в поисках убежища, прибывающих в некоторые районы Европы, в значительной степени это также вызвано политикой и политическими решениями, коренящимися в ухудшении отношения к нелегальным мигрантам и лицам в поисках убежища.

2. Серьезной проблемой стало переполнение центров содержания. По мере того, как численность содержащихся в них лиц достигает установленных лимитов, государства строят новые, более крупные центры. Но, хотя их строится больше, их заполнение тоже увеличивается, часто для того, чтобы оправдать затраты. Причем это далеко не всегда ведет к улучшению условий содержания в них. Кроме того, для содержания под стражей растущего числа людей используются другие объекты, не приспособленные для содержания лиц в поисках убежища и нелегальных мигрантов, относящихся к этой группе, такие как полицейские участки, тюрьмы, пустующие казармы, гостиницы, передвижные контейнеры и т.д.

3. Хотя общепризнанно, что содержание под стражей должно использоваться лишь в качестве крайней меры, именно к нему прибегают в первую очередь, в том числе и для устрашения. Это приводит к массовому и безосновательному содержанию людей под стражей. Парламентская ассамблея обеспокоена таким чрезмерным использованием содержания под стражей и связанными с этим многочисленными серьезными проблемами, которые регулярно попадают в поле зрения не только органов Совета Европы, отслеживающих соблюдение прав человека, таких как Европейский суд по правам человека, Европейский комитет по предупреждению пыток, Комиссар по правам человека и Комиссия Ассамблеи по миграции, беженцам и народонаселению, но и других международных и национальных организаций.

4. Условия содержания и гарантии прав, обеспечиваемые содержащимся под стражей иммигрантам, не совершившим никаких преступлений, зачастую хуже, чем для заключенных-уголовников. Условия содержания могут быть ужасны (грязь, антисанитария, отсутствие кроватей, одежды и пищи, недостаточное медицинское обслуживание), а режим – непригодным или отсутствовать как таковой (организация досуга, учебные занятия, возможность выхода в город, прогулки на свежем воздухе). Кроме того, нужды уязвимых лиц часто удовлетворяются в недостаточной степени; постоянно звучат обвинения в жестоком обращении, насилии и злоупотреблениях со стороны должностных лиц. Все это отрицательно сказывается на моральном и физическом состоянии лиц, находящихся в заключении, как во время заключения, так и после.

5. Содержание под стражей имеет высокую финансовую стоимость для государств, которые часто прибегают к этой практике и помещают людей в заключение на длительный срок. Директива по вопросам возвращения, принятая Европейским союзом и устанавливающая максимальный срок содержания под стражей для нелегальных мигрантов 18 месяцев, может быть предметом критики за то, что в ней реализован самый низкий единый стандарт в отношении продолжительности содержания под стражей, поскольку ею допускается заключение под стражу на длительные сроки и расширяются возможности государств в плане продления практикуемых ими минимальных сроков содержания под стражей.

6. Ассамблея особенно озабочена содержанием под стражей лиц в поисках убежища, которых следует рассматривать отдельно от нелегальных мигрантов. Конвенцией о статусе беженцев 1951 года предусмотрен конкретный и короткий перечень исключений, ограничивающих право на свободу передвижения. В соответствии с Конвенцией, лица в поисках убежища не должны помещаться под стражу исключительно на том основании, что ими подано заявление о предоставлении убежища или они незаконно въехали или находятся в стране, где они подали заявление о предоставлении убежища.

7. Озабоченность вызывают не только условия содержания под стражей. Ассамблею беспокоит отсутствие четкого понимания, в каких случаях помещение под стражу может быть законно обосновано. Очевидно отсутствие ясной и доступной правовой базы по вопросам применения содержания под стражей в соответствии с международными правозащитными нормами и правовыми документами по защите беженцев. Кроме того, в самих государствах законодательство и подзаконные акты не достаточно конкретны (слишком много вопросов оставляется на усмотрение сотрудников иммиграционных служб), практика содержания под стражей непрозрачна (из-за чего люди могут пострадать от произвола и злоупотреблений), содержащиеся под стражей лица обладают ограниченными возможностями получения помощи адвоката, а статистика содержания под стражей зачастую отсутствует. Кроме того, должна иметься четкая доступная правовая база, регулирующая вопросы работы центров и условия содержания под стражей, которые также должны контролироваться судебными инстанциями.

8. Ассамблея еще раз подчеркивает, что основания для помещения иммигрантов под стражу ограничены подпунктом 1.f Статьи 5 Европейской конвенции о правах человека. Содержание под стражей должно применяться лишь тогда, когда более мягкие методы были уже испробованы и сочтены недостаточными. Поэтому в отношении таких лиц предпочтение следует отдавать мерам, альтернативным заключению под стражу (хотя у них тоже могут иметься правозащитные последствия). Альтернативные меры также более привлекательны для государств в финансовом отношении и оказываются более действенными. К сожалению, в некоторых государствах альтернативы содержанию под стражей используются редко или даже не прописаны в национальном законодательстве, несмотря на все обязательства по их рассмотрению.

9. Исходя из вышеизложенных соображений, Ассамблея призывает государства-члены Совета Европы, в которых содержатся под стражей лица в поисках убежища и нелегальные мигранты, полностью выполнять свои обязательства в соответствии с международными правозащитными нормами и правовыми документами по защите беженцев и призывает их:

9.1. соблюдать 10 руководящих принципов, касающихся условий, при которых помещение под стражу лиц в поисках убежища и нелегальных мигрантов может быть юридически допустимо. Эти принципы направлены на то, чтобы:

9.1.1. содержание под стражей лиц в поисках убежища и нелегальных мигрантов применялось в порядке исключения и только после предварительного анализа всех других альтернатив и констатации, что эффективных альтернатив не существует;

9.1.2. при применении содержания под стражей проводилось различие между лицами в поисках убежища и нелегальными мигрантами; лица в поисках убежища должны быть защищены от наказания за проникновение на территорию страны или нахождение в стране без разрешения;

9.1.3. содержание под стражей производилось в соответствии с установленным законом порядком, с санкции суда и под периодическим судебным контролем;

9.1.4. постановление о содержании под стражей выносилось только с конкретной целью пресечения несанкционированного въезда или в связи с депортацией или выдворением;

9.1.5. содержание под стражей не было результатом произвола;

9.1.6. содержание под стражей использовалось только при необходимости;

9.1.7. содержание под стражей было соразмерно поставленным целям;

9.1.8. место, условия и режим содержания были надлежащими;

9.1.9. лица в уязвимом положении, как правило, не помещались под стражу, а несопровождаемые несовершеннолетние не помещались под стражу вообще;

9.1.10. содержание под стражей должно быть максимально коротким.

9.2. внести в законодательство и практику 15 европейских принципов, касающихся минимальных стандартов в отношении условий содержания под стражей мигрантов и лиц в поисках убежища с тем, чтобы:

9.2.1. с лицами, находящимися в местах лишения свободы, обращались достойно, а их права соблюдались;

9.2.2. лица, взятые под стражу, размещались не в тюрьмах, а в специально отведенных для иммигрантов центрах;

9.2.3. все содержащиеся под стражей лица своевременно, на простом, нетехническом, понятном им языке информировались о правовых и физических основаниях для помещения их под стражу, своих правах, установленных правилах и порядке подачи жалоб при нахождении под стражей; лица, содержащиеся под стражей должны иметь возможность подать прошение о предоставлении убежища или дополнительной защиты и потребовать эффективного доступа к справедливому и удовлетворительному процессу получения убежища со всеми процессуальными гарантиями;

9.2.4. соблюдались правовые и физические критерии при поступлении в учреждение, включая проведение фильтрации и медицинского осмотра для выявления особых потребностей. Поступление, пребывание и убытие из учреждения должны надлежащим образом регистрироваться;

9.2.5. материальные условия содержания соответствовали правовому и физическому положению человека;

9.2.6. режим содержания соответствовал правовому и физическому положению человека;

9.2.7. администрация мест содержания обеспечивала здоровье и благополучие всех лиц, содержащихся во вверенных ей учреждениях;

9.2.8. лицам, содержащимся под стражей, обеспечивалась реальная возможность связи с внешним миром (в том числе с адвокатами, родными, друзьями, Управлением Верховного комиссара ООН по делам беженцев (УВКБ ООН), гражданским обществом, религиозными/духовными представителями) и право на частые свидания с лицами, находящимися вне учреждения;

9.2.9. лицам, содержащимся под стражей, обеспечивалась реальная возможность получать достаточно качественные юридические консультации, содействие и представительство, а правовая помощь предоставлялась бесплатно;

9.2.10. лица, содержащиеся под стражей, имели регулярную возможность реально обжаловать в суде свое нахождение под стражей, а решения в отношении содержания под стражей автоматически и регулярно рассматривались повторно;

9.2.11. в целях поддержания порядка в центрах содержания обеспечивались безопасность, режим и дисциплина среди содержащихся там лиц;

9.2.12. сотрудники центров содержания и иммиграционных служб не применяли силу к лицам, содержащимся под стражей, кроме как для самообороны или для пресечения попыток побега или оказания физического сопротивления сотрудникам правоохранительных органов и только в качестве крайней меры и соразмерно ситуации;

9.2.13. обеспечивался тщательный подбор руководящих кадров и сотрудников центров содержания, их надлежащая подготовка, а к их профессиональным, этическим и личностным качествам предъявлялись самые высокие требования;

9.2.14. лицам, содержащимся под стражей, обеспечивалась возможность конфиденциально обращаться с запросами и жалобами в любые полномочные органы;

9.2.15. осуществлялись независимое инспектирование и мониторинг центров и условий содержания в них.

9.3. рассмотреть альтернативы содержанию под стражей и:

9.3.1 предусмотреть в национальном законодательстве презумпцию в пользу нахождения мигрантов на свободе;

9.3.2. прояснить систему правового регулирования альтернатив заключению под стражу и предусмотреть в национальном законодательстве и практике надлежащую правовую институциональную основу для того, чтобы при отказе в освобождении или временном допуске на территорию страны в первую очередь рассматривались альтернативы;

9.3.3. обеспечить ее неизбирательное соразмерное и необходимое применение с учетом личных обстоятельств и уязвимости людей, в отношении которых она применяется, и с возможностью контроля со стороны независимой судебной инстанции или другого полномочного органа;

9.3.4. организовать и провести эмпирическое исследование и анализ альтернатив содержанию под стражей, их применения и эффективности, передового опыта, проводя различие между альтернативами, не связанными с лишением свободы и допускающими свободу передвижения, с одной стороны, и ограничивающими свободу передвижения, с другой. В этой связи среди прочего могут быть рассмотрены следующие альтернативы:

9.3.4.1. помещение в специальные учреждения (вольного или полувольного режима содержания);

9.3.4.2. регистрация и регулярная явка в правоохранительные органы;

9.3.4.3. освобождение под залог;

9.3.4.4. выпуск на поруки под поручительство граждан, родственников, НПО, религиозных организаций и др.;

9.3.4.5. изъятие проездных и иных документов, выпуск на свободу в сочетании с назначением куратора;

9.3.4.6. выдача электронных документов или электронный надзор.

10. Ассамблея предлагает Комиссару Совета Европы по правам человека и Европейскому комитету по предупреждению пыток продолжать внимательно следить за ситуацией с содержанием под стражей лиц в поисках убежища и нелегальных мигрантов и поддержать вышеизложенные руководящие принципы в отношении юридически допустимого содержания под стражей и его минимальных стандартов. Кроме того, им предлагается призвать государства-члены рассмотреть и в гораздо более широких масштабах использовать альтернативы содержанию под стражей.