Предварительное издание

Люди, забытые Европой: защита прав человека долговременно перемещенных лиц

Рекомендация 1877 (2009)¹

1. Парламентская ассамблея периодически выражает свою озабоченность по поводу нерешенной проблемы внутренне перемещенных лиц (ВПЛ), имеющихся в 11 из 47 государств-членов Совета Европы. Она настойчиво призывает правительства к нахождению долговременного решения вопросов возращения перемещенных лиц, их интеграции по месту нахождения или в других районах стран происхождения, а также обеспечения защиты их прав в соответствии с положениями соответствующих международно-правовых документов Совета Европы и Руководящих принципов ООН по вопросу о перемещении лиц внутри страны.

2. Ассамблея приветствует работу, ранее проведенную Комитетом министров по составлению свода из 13 рекомендаций по ВПЛ (Рекомендация Комитета министров Rec(2006)6), в котором на основе Руководящих принципов ООН по вопросу о перемещении лиц внутри страны были четко обозначены юридические обязательства, взятые на себя государствами-членами. В тоже время Ассамблея сожалеет, что за время, прошедшее после принятия данной рекомендации Комитета министров, процесс поиска долговременного решения еще более замедлился, а социальная изоляция перемещенных лиц в Европе в целом усугубилась.

3. Ассамблея сохраняет глубокую озабоченность положением предположительно 2,5 – 2,8 млн. человек, которые по-прежнему находятся в государствах-членах Совета Европы в качестве перемещенных лиц. 99 процентов из них покинули свои дома 15 - 35 лет тому назад из-за конфликтов, вызванных самыми различными причинами. Она сожалеет, что примерно только для четверти всех лиц, перемещенных в результате этих многолетних конфликтов, удалось найти долговременное решение проблемы перемещения, и что большинство из них осели вне мест своего происхождения.

4. Ассамблея сожалеет о том, что большинство перемещенных лиц по-прежнему испытывают лишения, ведут борьбу за свои права и живут в социальной изоляции из-за невнимания или неспособности защитить их права человека, в частности, экономические, социальные и культурные права. Многие категории лиц, остающихся на положении ВПЛ, находятся в особо уязвимом положении, зависят от государственной помощи и нуждаются в адресной поддержке. Около 390 тыс. ВПЛ в Европе по-прежнему живут в центрах коллективного проживания, временном и неприспособленном жилье, не имея оформленных прав пользования им и зачастую без элементарных удобств, таких как водопровод, электричество и канализация. Проживание в неблагоустроенном жилье и в тяжелых условиях на протяжении стольких лет усугубляет их социальную изоляцию.

5. Ассамблея неоднократно призывала правительства государств-членов Совета Европы выполнять соответствующие нормы, изложенные в Руководящих принципах ООН по вопросу о перемещении лиц внутри страны и Рекомендации Комитета министров Rec(2006)6 о внутренне перемещенных лицах. В этой связи она сожалеет о том, что лишь несколько таких государств-членов добились прогресса в приведении законодательства о ВПЛ в соответствие с положениями Руководящих принципов и Рекомендации Комитета министров.

6. Ассамблея убеждена, что ключевым условием обеспечения полного соблюдения прав человека долговременно перемещенных лиц в Европе является объединение и активизация усилий международных, национальных и местных субъектов по поиску политических решений долговременных конфликтов, совершенствованию законодательных и нормативных документов, мобилизации воли и ресурсов всех заинтересованных сторон в деле их реализации.

7. Трудно найти реальные решения проблем ВПЛ, не устранив коренных причин перемещения людей, таких как хронические конфликты и межнациональная рознь. Правительства некоторых государств-членов все еще не осуществляют эффективного контроля за всей своей территорией из-за наличия на их территории нерешенных конфликтов. Заблокированные мирные переговоры или даже отход от существующих механизмов поддержания и укрепления мира, отсутствие упорядоченных механизмов примирения, сохраняющаяся опасность для жизни ограничивают возможности ВПЛ в реализации своих прав и препятствуют их возвращению.

8. Ассамблея подчеркивает, что в отсутствие политического урегулирования следует вести дело к временной или долгосрочной интеграции ВПЛ по месту их текущего проживания. Интеграция на месте при создании для ВПЛ элементарных – пусть даже временных – условий позволяет им вести нормальную жизнь, имея равные и полноценные возможности устраивать свою жизнь, обеспечивать себя материально, получать образование и пользоваться социальными благами и при этом не исключает их последующего возвращения. Ассамблея приветствует недавнее изменение государственной политики в этих вопросах в Азербайджане и Грузии.

9. Должно соблюдаться право ВПЛ на добровольный и сознательный выбор из трех вариантов: возвращение домой, интеграция по месту перемещения или обустройство в другой безопасной части страны.

10. Право ВПЛ на возвращение в соответствии с положениями международного гуманитарного права, а также их право на свободу передвижения согласно международным и правозащитным нормам должно безоговорочно соблюдаться и обеспечиваться всеми компетентными органами. С помощью временных правосудебных мер должна устанавливаться степень понесенного вреда (включая перемещение без должных оснований), и виновные в международных преступлениях должны привлекаться к ответственности.

11. Ассамблея признает необходимость продолжения оказания ВПЛ международной помощи в виде финансовой помощи и технического содействия с тем, чтобы ВПЛ не превратились в людей, «забытых Европой». Это особенно важно в условиях нынешнего мирового экономического кризиса.

12. Ассамблея предупреждает, что пренебрежение интересами ВПЛ чревато реальными политическими рисками возобновления в любой момент соответствующих замороженных конфликтов. Прошлогодня война между Грузией и Россией стала зловещим напоминанием о том, что дальнейшее безразличие международного сообщества к положению долговременно перемещенных лиц может спровоцировать возобновление конфликтов, гибель большого числа людей и вынудить еще больше людей покинуть родные края.

13. Необходимость размещения подлинно международных миротворческих сил там, где заслон насилию и предрассудкам против местного населения и ВПЛ не может быть поставлен своими средствами, должна оставаться главным приоритетом для международного сообщества.

14. Не менее важно, чтобы все затронутые этим положением группы населения вели борьбу с укоренившейся дискриминацией против членов национальных меньшинств, которая серьезно препятствует окончательному возвращению ВПЛ.

15. В свете вышеизложенного Ассамблея рекомендует Комитету министров:

15.1. в том, что касается поиска долговременных политических решений:

15.1.1. стремиться придать новый политический импульс поиску возможностей мирного урегулирования хронических конфликтов в Европе с целью обеспечения долговременных решений включая добровольное и сознательное возвращение перемещенных лиц в места их происхождения в соответствии с нормами международного гуманитарного права, требованиями Хельсинкского Заключительного акта и обязательствами перед Советом Европы;

15.1.2. призвать все государства-члены Совета Европы придерживаться принципов международного права и уважать государственный суверенитет и территориальную целостность государств-членов;

15.1.3. работать над политическими, техническими и финансовыми вопросами, связанными с учреждением миротворческих миссий, необходимых для защиты, возвращения на достойных условиях и интеграции ВПЛ;

15.2. в том, что касается соблюдения международных стандартов защиты:

15.2.1. призвать государства-члены неукоснительно соблюдать Руководящие принципы ООН по вопросу о перемещении лиц внутри страны и Рекомендацию Комитета министров Rec(2006)6 и по мере необходимости включать Руководящие принципы в национальное законодательство, если этого еще не сделано;

15.2.2. учредить в структуре Совета Европы новый постоянный комитет по рассмотрению вопросов убежища и положения перемещенных лиц взамен специального Комитета экспертов по правовым аспектам территориального убежища, беженцам и лицам без гражданства (CAHAR), на который будет возложена задача анализа возможных пробелов в международном и национальном праве на предмет разработки новых обязательных к исполнению международно-правовых документов на основе Рекомендации Комитета министров Rec(2006)6, изучение механизма действия правовых режимов в отношении ВПЛ и выработка конкретных требований к изысканию долговременных решений в отношении каждой страны, где существует эта проблема;

15.2.3. пропагандировать права и существующие механизмы защиты, закрепленные в Европейской конвенции о правах человека, пересмотренной Европейской социальной хартии и ее механизмах коллективных жалоб, действующие под эгидой Европейской комиссии против расизма и нетерпимости (ЕКРН) и Рамочной конвенции о защите национальных меньшинств, в части, касающейся ВПЛ;

15.3. в том, что касается защиты прав ВПЛ, призвать соответствующие государства-члены вместе с ВПЛ вырабатывать долговременные решения и в частности:

15.3.1. пересмотреть, принять и осуществлять национальные стратегии и планы действий, создавая четкую правовую и институциональную основу для эффективной защиты ВПЛ и решения их конкретных проблем, пересмотреть и доработать действующее законодательство с тем, чтобы снять все правовые препятствия на пути к интеграции ВПЛ;

15.3.2. мобилизовать и расширить возможности ВПЛ в деле самостоятельной защиты своих прав;

15.3.3. полностью соблюдать принцип добровольности возвращения, интеграции или расселения;

15.3.4. обеспечивать безопасность ВПЛ, особенно в местах возвращения и там, где остаются мины и неразорвавшиеся боеприпасы;

15.3.5. более настойчиво добиваться примирения, особенно в районах возвращения или обустройства ВПЛ, путем создания политического и культурного климата уважения, терпимости и недискриминации и путем проведения расследования всех преступлений против человечности, военных преступлений и фактов межнационального насилия и привлечения виновных к ответственности;

15.3.6. восстановить имущественные или жилищные права и(или), если восстановление прав невозможно, предоставить безотлагательную, реальную и справедливую компенсацию, отремонтировать или восстановить возвращенные жилища или построить равноценное жилье взамен утраченного;

15.3.7. обеспечить ВПЛ возможность пользоваться своими правами, получать доступ к правовым документам и пользоваться бесплатной правовой помощью;

15.3.8. обеспечивать ВПЛ возможность заниматься приносящей доход деятельностью, способствующей их социальной и экономической интеграции и, в частности, обеспечивать им возможность полноценного и недискриминационного трудоустройства в государственном и частном секторе; развивать систему социальной поддержки, которой могут пользоваться ВПЛ, нуждающиеся в помощи, в частности, систему социального жилья; там где возможно, засчитывать имеющиеся у ВПЛ права на получение пенсий и социальных пособий;

15.3.9. обеспечивать условия жизни и удовлетворение базовых потребностей ВПЛ в соответствии с действующими стандартами;

15.3.10. изыскать подходящие решения для наиболее уязвимых групп, которые до сих пор проживают в коллективных центрах, палаточных лагерях или в ином неприспособленном жилье;

15.3.11. принять все меры к тому, чтобы по мере возможности дети из числа ВПЛ обучались вместе с местными детьми и чтобы они получали качественное образование без финансовых барьеров;

15.3.12. принять все меры к тому, чтобы ВПЛ могли осуществлять свое право на участие в общественной жизни на всех уровнях включая право голосовать или выставлять свою кандидатуру на выборах, для чего могут потребоваться специальные меры, такие как проведение кампаний по регистрации избирателей из числа ВПЛ и выдача открепительных талонов;

15.3.13. следить за устойчивостью долговременных решений для ВПЛ, а также за их условиями жизни, особенно в части обеспечения необходимым жильем;

15.3.14. принять все меры к тому, чтобы ВПЛ и возвращающиеся имели полноценный, свободный и непрерывный доступ к гуманитарной помощи; такой доступ не должен прекращаться или ограничиваться государствами из политических соображений;

15.3.15. делиться опытом и передовой практикой выработки долговременных решений для ВПЛ;

15.4. в том, что касается деятельности Совета Европы в отношении ВПЛ в Европе, провести встречу представителей ВПЛ всей Европы, на которой они могли бы обменяться опытом и познакомиться с различным опытом друг друга;

15.5. с целью укрепления политической и экономической стабильности в соответствующих государствах-членах предложить правительствам всех государств-членов Совета Европы:

15.5.1. продолжать поддерживать процесс добровольного возвращения, интеграции на месте и интеграции в других районах страны происхождения ВПЛ оказанием финансовой помощи, предоставлением технического «ноу-хау» и экспертного содействия;

15.5.2. делать добровольные взносы в конкретные программы Совета Европы в целях укрепления защиты прав человека, верховенства права и демократии в странах, где перемещение населения приобрело значительные масштабы;

15.5.3. продолжать поддерживать международные, региональные и национальные правозащитные организации в соответствующих государствах-членах, побуждающие правительства решать проблему ограниченных возможностей ВПЛ по реализации своих прав.

16. Ассамблея также рекомендует, чтобы Комитет министров призвал Европейский союз:

16.1. уделять повышенное внимание вопросам, связанным с финансированием долговременных решений проблемы ВПЛ и их прав человека в рамках Европейской программы соседства, а также новой программы «Восточное партнерство»;

16.2. повысить роль миротворческих миссий по линии Европейской политики безопасности и обороны (ЕПБО) в потенциальных конфликтных зонах;

16.3. поддержать политический импульс в соответствующих государствах-членах, не входящих в ЕС и имеющих четкую перспективу европейской интеграции; оценивать улучшение положения ВПЛ, в частности прогресс в создании условий для долговременных решений, в рамках процесса их возможного присоединения к ЕС;

16.4. продолжать поддерживать процесс добровольного возвращения, интеграции на месте или интеграции в других районах страны оказанием финансовой помощи и экспертного содействия;

16.5. принимать участие в финансировании конкретных совместных программ с Советом Европы, направленных на укрепление прав человека ВПЛ в Европе, в частности из числа наиболее уязвимых групп, и повышать информированность и возможности местных субъектов, участвующих в решении вопросов ВПЛ.

17. Ассамблея призывает Конгресс местных и региональных властей изучить вопрос об эффективных средствах повышения информированности и возможностей местных властей в том что касается сложностей интеграции ВПЛ в местах их перемещения, их конкретных потребностей, и особых факторов уязвимости.

18. Ассамблея призывает Комиссара по правам человека Совета Европы провести встречу национальных правозащитных структур и уполномоченных по правам человека из регионов, где сейчас имеется большое число долговременных ВПЛ с тем, чтобы оценить прогресс, достигнутый в выполнении различных рекомендаций Совета Европы по защите прав ВПЛ, выявить остающиеся препятствия на пути нахождения долговременных решений, и выработать программный документ по данному вопросу.

19. Ассамблея призывает Банк развития Совета Европы активизировать сотрудничество с соответствующими государствами-членами с целью увеличения числа финансируемых проектов, связанных с возвращением беженцев и ВПЛ.

20. Ассамблея признает необходимость более комплексного подхода к отслеживанию прогресса в решении этих вопросов в рамках своего странового механизма мониторинга и «региональных» или тематических отчетов Комиссии по миграции, беженцам и народонаселению.