Предварительное издание

РЕЗОЛЮЦИЯ 1655 (2009)¹

Экологическая миграция и перемещение населения: вызов XXI века

1. Миграция является одним из самых старых способов избавиться от проблем, вызванных ухудшением состояния окружающей среды. Однако увеличение амплитуды и расширение географии изменений окружающей среды, вызываемое или усиливаемое как изменением климата, так и деятельностью человека, побудило многих ученых и представителей международного сообщества рассматривать экологическую миграцию в качестве нового явления и нового вызова XXI века.

2. Парламентская ассамблея признает, что стихийные бедствия и ухудшение состояния окружающей среды во все большей степени будут определять природу мобильности народонаселения, а также ее гуманитарного и безопасностного измерения, что нуждается в срочном анализе.

3. Ассамблея с беспокойством отмечает появление радикальных оценок, предсказывающих возникновение неконтролируемых потоков экологической миграции. Уже сегодня свыше 30 миллионов человек во всем мире покинули родные места из-за опустынивания, засухи, повышения уровня океана, промышленный аварий, крупных инфраструктурных проектов и природных катаклизмов, и их число стремительно растет. Особенно настораживает тот факт, что эта цифра уже превышает число людей, вынужденных мигрировать из-за вооруженных конфликтов и преследования.

4. Больше всего подвергаются опасности уязвимые группы населения, проживающие в наименее развитых странах, чьи возможности предотвратить последствия изменения климата, адаптироваться к ним и смягчить такие последствия чрезвычайно малы, а также те, кто живет в низинных прибрежных зонах и перенаселенных районах. Европа также не застрахована от последствий изменений климата и экологической миграции.

5. Экологическая миграция редко вызывается какой-то одной причиной. Причинно-следственные связи все более усложняются и определяются многими факторами. Все больше людей мигрируют из-за множества причин: дискриминации и нарушений прав человека, ухудшения состояния окружающей среды, конкуренции за ограниченные ресурсы, а также в связи с экономическими трудностями, вызванными дисфункцией государственного управления. Одни уезжают по собственной воле, другие мигрируют, не имея иного выхода; третьи могут принять решение об отъезде еще до того, как обстоятельства вынудят их мигрировать. Различная степень воздействия и сложный набор его факторов стирают грань между традиционными понятиями миграции и перемещения населения, дезориентируют науку и международное сообщество в отношении того, как рассматривать ситуацию, когда люди спасаются от катастроф и экологических бедствий: в качестве миграции или перемещения населения.

6. Между состоянием окружающей среды и уровнем миграции существует взаимосвязь: с одной стороны, внезапное возникновение или постепенное развитие стихийных природных процессов приводит к перемещению людей как внутри страны, так и за ее пределы, а с другой стороны, массовая миграция, обусловленная экологическими причинами, может в свою очередь ухудшить экологическое состояние как в местах происхождения, так и в конечных пунктах миграционных потоков, а также по пути их следования, особенно когда большие массы людей вынуждены искать убежище в районах, уязвимых в экологическом отношении. Ассамблея считает необходимым как можно скорее добиться более четкого понимания совокупного воздействия миграции на экологию в неблагополучных регионах.

7. Миграция также может служить позитивным, активным инструментом развития и диверсификации, которую семьи, отдельные лица, а иногда и целые сообщества людей могут использовать для улучшения условий своей жизни, снижения рисков и устранения факторов уязвимости. Однако массовая миграция может иметь пагубные последствия, в том числе влечь за собой эскалацию гуманитарных кризисов, быструю урбанизацию, сопряженную с увеличением количества трущоб, и застой в развитии.

8. Одной из определяющих особенностей процессов изменения климата и экологической миграции является то, что они оба являются глобальными процессами, а не кризисами местного значения. Следовательно, ответственность за принятие активных мер должны нести не только местные и национальные органы власти, но и мировое сообщество в целом. Для снижения рисков возникновения экологических катастроф в «горячих точках» и управления процессами эволюции окружающей среды мировым сообществом должны быть предприняты адекватные меры, направленные на предупреждение, адаптацию и минимизацию воздействия на окружающую среду.

9. Массовое перемещение населения, вызванное дефицитом ресурсов в сочетании с низкой эффективностью и плохим качеством государственного управления, может привести к нестабильности и спровоцировать возникновение конфликтных ситуаций. Такие конфликты могут привести к нарастанию потоков беженцев и внутреннего перемещения населения, и а более широком плане - подорвать глобальную политическую стабильность и снизить безопасность людей. Ассамблея полагает, что для того, чтобы избежать подобных негативных сценариев, Европа должна находиться на передовом рубеже решения усугубляющейся всеобщей проблемы экологической миграции и перемещения населения.

10. В беднейших странах наиболее уязвимые группы, такие как женщины, дети, пожилые люди, люди с ограниченными возможностями и представители коренных народов подвергаются различным опасностям и нуждаются в особой заботе. Пожилые люди, покинув свои дома, плохо приспосабливаются к новым условиям. Дети отрываются от своей этнокультурной среды, а зачастую и от родного языка, который является важным фактором их воспитания и мировосприятия. Ассамблея, в частности, отмечает, что благодаря традиционной роли и обязанностям, выполняемым женщинами в ряде обществ, они больше чем мужчины страдают от последствий изменения климата. Она подчеркивает, что еще перед началом выработки политических мер важно признать наличие связи между половой принадлежностью человека и его подверженностью воздействию климатических изменений.

11. Как ожидается, миграционные процессы, вызванные изменениями климата и деградацией окружающей среды, будут проходить в основном внутри стран, хотя возрастет и трансграничная миграция. Ассамблея считает необходимым обеспечивать всем пострадавшим адекватную защиту их гуманитарных, социальных и экономических прав независимо от того, находятся они в своей стране или покинули ее. Кроме того, такая защита должна опираться на эффективную поддержку со стороны мирового сообщества, если помощь со стороны местных властей оказывается недостаточной или отсутствует вообще.

12. Ассамблея обеспокоена отсутствием в международном сообществе консенсуса относительно применения международно-правовой терминологии к миграционным процессам, связанным с экологическими бедствиями и разрушением природной среды. Использование множества подменяющих друг друга терминов тормозит крайне необходимый прогресс в деле официального признания экологических мигрантов и перемещенных лиц и их правовой защиты.

13. Главная трудность связана с различием в подходах к понятию миграции, которое само по себе не имеет единого определения. Гуманитарные организации отстаивают необходимость соблюдать различия между трансграничной миграцией и перемещением населения внутри страны, добровольным и вынужденным переселением, опасаясь возникновения путаницы с категориями лиц, которых они призваны защищать. Они утверждают, что в категорию лиц, перемещенных внутри страны, в соответствии с Руководящими принципами ООН, касающимися перемещения лиц внутри страны от 1998 года, уже включены лица или группы лиц, вынужденные покинуть свои дома или места постоянного проживания, чтобы спастись от стихийных или техногенных катастроф, или в результате таковых.

14. С другой стороны, ряд организаций, специализирующихся преимущественно на вопросах развития и народонаселения, предпочитают вести речь об экологической миграции как о более широком понятии, куда относят всех тех, для кого основной причиной перемещения послужил экологический фактор. Они считают, что миграция включает в себя различные категории: международную и внутреннюю, добровольную и вынужденную, а также их промежуточные разновидности.

15. Ассамблея приветствует усилия, недавно предпринятые неофициальным Межучрежденческим постоянным комитетом ООН по разработке общепринятой терминологии и понятийного аппарата. Со своей стороны Ассамблея считает необходимым охватить все разновидности перемещения населения, обусловленного экологическими причинами, независимо от его продолжительности и возможности возвращения, при соблюдении общепринятых стандартов защиты, предписываемых международным правом и нормативными документами.

16. Ассамблея отмечает, что хотя существует большое количество общепринятых международных, региональных и национальных правовых документов, конвенций и иных нормативных актов, направленных на защиту прав лиц, вынужденных покинуть места постоянного проживания из-за конфликтов и преследования, а также в определенной степени из-за стихийных бедствий и конфликтов за обладание ресурсами, действующая система защиты имеет множество пробелов. Особенно это касается лиц, считающихся перемещенными в связи с постепенным разрушением окружающей среды – здесь могут быть пробелы и в нормативной базе, и в реализации мер по их защите, причем как на местном, так и на международном уровне. Кроме того, серьезный пробел, возможно, имеется в действующих международных договорах о безгражданстве применительно к малым островным государствам, которые могут оказаться под водой.

17. Принимая во внимание необходимость более тщательного изучения существующих пробелов и особо подчеркивая необходимость признания действующих правовых документов (например, применительно к лицам, перемещенным по экологическим мотивам, как это определено Руководящими принципами), Ассамблея отмечает отсутствие какого-либо правового аппарата или четкого директивного документа, которые распространялись бы на весь спектр экологической миграции в самом широком смысле этого понятия. В этой связи Ассамблея призывает международные организации, ведущие работу в данной области, рассмотреть возможность создания специальной нормативной базы, предназначенной для признания статуса и защиты экологических мигрантов, либо в виде отдельной конвенции, либо в виде раздела многосторонних экологических договоров, либо в виде и того, и другого.

18. В качестве альтернативного варианта Ассамблея призывает соответствующие учреждения системы ООН рассмотреть возможность распространения действия Руководящих принципов, касающихся перемещении лиц внутри страны на лиц, перемещенных вследствие постепенного ухудшения состояния окружающей среды в местах их постоянного проживания, одновременно создав свод существующих международно-правовых норм по вопросам о трансграничном перемещении лиц в виде принципов.

19. В этой связи и, в частности, ссылаясь на рекомендацию 1631 (2003) «О перемещенных лицах в Европе», Ассамблея заявляет, что она и далее будет оказывать поддержку гуманитарной деятельности и совершенствованию наработанной за прошедшее десятилетие нормативной базы по защите перемещенных лиц внутри страны, используя Руководящие принципы, касающиеся перемещения лиц внутри страны. Десять лет спустя после принятия этого уникального руководства о предоставлении помощи и защиты вынужденным переселенцам в пределах своей страны, настало время задаться вопросом, не пора ли усилить его действие закреплением его принципов в национальном законодательстве, а также превращением его в документ, обязательный для исполнения, как уже это сделано в Африканском союзе.

20. Ассамблею продолжает беспокоить тот факт, что на сегодняшний день ни одна международная организация не занимается непосредственно разрешением проблем и защитой лиц, покидающих или вынужденных покинуть места своего постоянного проживания преимущественно или исключительно по экологическим причинам. Ассамблея признает ведущую роль, которую учреждения системы ООН, в частности Управление Верховного комиссара ООН по делам беженцев (например, в части гуманитарной защиты), призваны играть в обеспечении защиты и оказании гуманитарной помощи лицам, спасающимся от экологических бедствий.

21. Помимо проведения гуманитарных акций Ассамблея поддерживает создание эффективной координационной структуры, призванной объединять деятельность различных международных организаций и заинтересованных общественных кругов. В этой связи она предлагает учредить координационную комиссию по вопросам экологической миграции, чьей задачей станет координация работы международных организаций, занимающихся различными аспектами решения проблем экологической миграции, в том числе путем снижения рисков, оказания гуманитарной помощи, адаптации и развития.

22. Ассамблея выражает сожаление, что в случае стихийных бедствий данные о последующей экологической миграции и перемещении населения не находят отражения в статистике катастроф. В отсутствие всеобъемлющей организационной структуры, занимающейся сбором и систематизацией статистических данных о перемещении населения, не вызванном вооруженными конфликтами, она призывает международное гуманитарное сообщество и все страны, страдающие в результате стихийных бедствий, включать в статистику катастроф, насколько это возможно, и информацию о перемещенных внутри страны лицах и трансграничных мигрантах.

23. Адаптационные стратегии, ориентированные на защиту здоровья и удовлетворение жизненных потребностей населения развивающихся стран, играют важную роль в борьбе с последствиями изменений климата, ставшими неизбежными. Такие стратегии должны реализовываться более энергично и получать поддержку в рамках международной помощи развитию.

24. Исходя из вышеизложенного, Ассамблея призывает государства-члены Совета Европы:

24.1. поддержать принятие четко сформулированного и всеобъемлющего рабочего определения, охватывающего все виды перемещения населения - от добровольного до принудительного - и включающего в себя полный спектр мобильности населения, вызванного экологическими факторами, с тем, чтобы оно нашло применение в государственных органах и гуманитарных организациях, занимающихся предоставлением данным лицам помощи и эффективной защиты такое определение должно соответствовать международным и региональным стандартам и признавать различные потребности пострадавших в защите и их права;

24.2. принять адекватные меры для повышения устойчивости развивающихся стран к последствиям стихийных бедствий, а также для управления эволюцией экологических процессов;

24.3. провести всестороннее изучение, включая сбор данных, всей совокупности взаимного влияния климатических изменений, миграции, перемещения населения и конфликтных ситуаций и разработать нормативы такой оценки;

24.4. активно участвуя в работе международных организаций, действующих в этой сфере, внести свой вклад в изучение имеющихся пробелов в правовых и защитных механизмах с целью поэтапной разработки новой международной конвенции, обеспечивающей защиту на международном уровне лиц, перемещенных вследствие разрушения окружающей среды, а также стихийных бедствий или техногенных катастроф, когда возвращение на прежнее место жительства не представляется возможным;

24.5. упреждая работу на международном уровне, реализовать в национальном законодательстве положения о признании экологических мигрантов и их потребностей в защите не только за счет соблюдения принципа невыдворения согласно статьям 2 и 3 Европейской конвенции о правах человека, но и путем принятия субсидиарных мер защиты, а именно предоставления им временного разрешения на проживание по гуманитарным соображениям или постоянного разрешения на проживание, если возвращение не возможно;

24.6. содействовать проведению комплексного исследования по вопросам климатологии, географии, миграции, развития и энергетики, природы катастроф, экологии, социальной сплоченности и здравоохранения в целях лучшего понимания и осознания связей между перемещением населения и состоянием окружающей среды;

24.7. добиваться последовательности проводимой на национальном и международном уровне политики в области миграции, развития и в гуманитарной сфере, при разработке мер по адаптации к изменениям климата, в том числе, посредством включения вопросам, касающихся миграции и перемещения население вследствие изменения климата в соглашение, которое заменит собой Киотский протокол к Рамочной конвенции ООН об изменении климата;

24.8. учитывать гендерные аспекты при разработке национальных и международных директивных документов и создании механизмов защиты экологических мигрантов.

25. Помимо этого Ассамблея призывает Европейский союз учитывать вышеизложенное при разработке комплексной стратегии осуществления своей иммиграционной политики. Такая стратегия необходима на общеевропейском, региональном, национальном и местном уровнях. Она должна способствовать более точному прогнозированию рисков и управлению ими, а также борьбе с бедствиями, обеспечивать необходимую защиту жертвам климатических и природных бедствий и устанавливать порядок компенсации ущерба и организации переселения. Она также должна способствовать более широкой информированности людей и найти понимание у населения и органов власти.

26. Так, Ассамблея призывает Европейский союз воспользоваться проходящим в настоящее время процессом внесения изменений в законодательство, о котором говорится в Плане действий в связи с предоставлением убежища, с тем чтобы максимально эффективно заполнить пробел в системе защиты лиц, пересекающих границы по экологическим причинам. Следует внимательно ознакомиться с законодательством Финляндии и Швеции, а также с судебными решениями на предмет их использования в качестве источника наиболее эффективных методов деятельности или даже образца для нового подпункта, конкретно признав тем самым пересечение лицами границ в Европе по экологическим причинам.

27. Кроме того, Ассамблея призывает Европейский союз создать на европейском уровне соответствующую систему финансирования мер по профилактике и адаптации и проектов развития и регулирования миграции наряду с более широким предоставлением гуманитарной помощи.

27. Ассамблея убеждена, что настал момент заняться проблемой опасного ухудшения состояния окружающей среды и в том числе изменения климата. Предпринимаемые действия должны быть скоординированными и неотложными: политические деятели, представители научной общественности, гражданского общества и прочие заинтересованные лица - как на национальном, так и на международном уровне - должны совместно изыскать решения для тех людей, которые в настоящее время являются мигрантами, или возможно будут вынуждены ими стать, с тем, чтобы постараться обеспечить им безопасное и устойчивое существование.