Предварительное издание

РЕКОМЕНДАЦИЯ 1858 (2009) ¹

Частные военные и охранные предприятия и эрозия государственной монополии на применение силы

1. В последние годы в ряде стран, в том числе и в Европе, наблюдается тенденция все шире привлекать частные компании к выполнению различных задач в военной сфере и в сфере безопасности, которые традиционно были прерогативой государственных структур.

2. В некоторых публикациях по данному вопросу отмечается, что в настоящее время более чем в ста странах мира в более чем в тысяче частных военных и/или охранных предприятиях (ЧВОП) насчитывается более одного миллиона сотрудников, работающих в качестве частных солдат или сотрудников служб безопасности. В 2006 году оборот этой новой индустрии услуг оценивался примерно в 200 млрд. долларов США.

3. Поскольку эта новая индустрия стремится расширять свои рынки, возникает серьезный вопрос системного и принципиального характера. С одной стороны, большинство крупных ЧВОП организованы в виде акционерных компаний или являются структурными подразделениями коммерческих предприятий. Как таковые они весьма заинтересованы в возникновении или сохранении конфликтов как средства обеспечения своего экономического роста. Чем больше появляется конфликтов, тем более прибыльным становится рынок их услуг. С другой стороны, для государств появление и продолжение конфликтов ложится тяжким бременем на государственные бюджеты и ресурсы, приводя к конфликту интересов между государственным и частным секторами.

4. Основными заказчиками ЧВОП являются государства, однако и другие структуры, такие как крупные международные организации (в частности, Организация Объединенных Наций), частные компании, гуманитарные организации, СМИ и неправительственные организации все чаще обращаются к их услугам с целью обеспечения безопасности в зонах конфликтов или нестабильности.

5. Нарастание процесса перехода деятельности военных и охранных структур на частную основу подрывает традиционную позицию государства как единственной структуры, имеющей право на законных основаниях применять силу как внутри страны, так и за ее пределами. Это является серьезным вызовом для современных демократий, поскольку право на применение силы переходит от государства, гаранта общественных интересов, частным структурам, движимым корпоративными интересами.

6. Принимая во внимание, что ЧВОП удовлетворяют определенные реальные потребности и уже стали фактом реальной жизни, государствам следует приложить все усилия для того, чтобы сдержать деятельность ЧВОП и восстановить контроль над ней, с тем чтобы эта деятельность была максимально ограничена, дабы не допустить процесса эрозии государства на применение силы, а в соответствующих случаях и повернуть этот процесс вспять. Однако можно и нужно, по крайней мере, создать адекватные условия для их деятельности, таким образом, чтобы они выполняли свои функции соблюдая основные принципы демократии, прав человека и верховенства права. При формировании такой нормативно-правовой базы следует должным образом учитывать существенные различия между задачами военного характера и задачами, связанными с обеспечением безопасности.

7. В настоящее время в деятельности ЧВОП главную озабоченность общественности вызывают возможные, а во многих случаях и реальные, нарушения прав человека персоналом этих частных компаний и сложности, возникающие при необходимости призвать виновных к правосудию, что создает опасность безнаказанности.

8. Действия сотрудников ЧВОП и их работодателей в первую очередь и главным должны определяться законами страны, на территории которой они действуют, а также общими положениями международного гуманитарного права. На них распространяются также положения права в области прав человека в тех случаях, когда они выполняют задачи, которые обычно выполняются государственными структурами. Однако соблюдение этих положений на практике сопряжено со многими трудностями.

9. Однако, помимо недостаточной юридической ответственности, деятельность ЧВОП вызывает целый ряд вопросов, связанных с отсутствием демократического контроля, транспарентности и подотчетности, значительной опасностью нарушения прав человека, ростом влияния частного бизнеса на процесс принятия политических решений и выбор направлений политики, размыванием распределения функций между армией и полицией и переходом от предотвращения кризисов к быстрому реагированию и от разрешения кризисов гражданскими средствами к применению силы.

10. Поскольку ЧВОП зачастую действуют на международном уровне, а их деятельность приобретает транснациональные аспекты и последствия, представляется необходимым регламентировать такую деятельность на международном уровне. Однако в существующем международном праве отсутствуют какие-либо конкретные юридические механизмы, которые непосредственно позволяли бы регламентировать такую деятельность.

11. Многие вызовы, возникающие в связи с расширением роли ЧВОП, касаются самой сущности ценностей, отстаиваемых Советом Европы. Поэтому на нашу организацию ложится особая ответственность за решение вопроса регламентирования деятельности ЧВОП на основе общих принципов. Совет Европы с его опытом формулирования, продвижения и защиты общих стандартов в области прав человека, демократии и верховенства права является для этого надлежащей платформой и должен возглавить этот процесс, как он это делал раньше во многих других важных областях.

12. С учетом этого, Парламентская ассамблея рекомендует Комитету министров разработать инструмент Совета Европы с целью регламентирования отношений его государств-членов с ЧВОП и установления минимальных стандартов деятельности этих частных компаний.

13. Ассамблея полагает, что данный инструмент должен как минимум включать следующие элементы:

определение тех областей внутренней и внешней безопасности, которые должны оставаться суверенной функцией государства и которые по самой сути являются "безусловно государственными";
стандартизация принципов сохранения государственной монополии на применение силы;
проведение четкой разделительной линии между внутренней и внешней безопасностью в соответствии с нормами закона и конституции;
подтверждение приоритета предотвращения конфликтов по отношению к быстрому реагированию и гражданского урегулирования кризисов по отношению к разрешению конфликтов посредством применения силы;
стандартизация принципов использования ЧВОП;
определение критериев, касающихся деятельности, обязательств, обязанностей, функций, включая ответственность за нарушение международного гуманитарного права и прав человека, а также задач и сфер деятельности ЧВОП;
определение критериев, которые должны применяться при выдаче ЧВОП разрешений на оказание военных и охранных услуг;
введение системы регистрации и лицензирования ЧВОП;
корректировка и гармонизация национального и международного уголовного законодательства (особенно норм, касающихся правоохранительной деятельности) в отношении уголовно-наказуемых деяний, совершаемых ЧВОП и их сотрудниками;
включение в гражданское право специальных норм, регламентирующих деятельность ЧВОП (особенно условий наступления ответственности);
создание правовой и нормативной базы деятельности ЧВОП, которые хотели бы экспортировать свои услуги (например, выдача на осуществление конкретных миссий и проектов разрешений, предполагающих демократический надзор, контроль, отслеживание, подотчетность и перечисление функций; было бы целесообразно сочетать такие нормы с существующими режимами контроля экспорта оружия);
обязательное утверждение парламентом миссий ЧВОП за пределами национальной территории и принятие положений в отношении сотрудничества, обмена информацией и содействия между заинтересованными государствами;
применение законов и правил, определяющих порядок задействования национальных военных и полицейский сил за рубежом, и в отношении ЧВОП;
принятие норм и правил (например, кодекс поведения и обязательная регистрация в министерстве иностранных дел) для частных компаний, неправительственных и гуманитарных организаций и т.д., которые хотели бы нанять ЧВОП для обеспечения своей безопасности за рубежом;
обязательство индустрии ЧВОП создать рамки для самоконтроля, включая обязательный кодекс поведения и создание поста омбудсмана ЧВОП и/или "группы по расследованию нарушений, совершаемых ЧВОП"; Имеется ввиду, что любые такие меры по саморегулированию лишь дополняют и никоим образом не заменяют контроль законности, осуществляемый компетентными государственными правоохранительными органами, которым автоматически должны поступать сведения о любых нарушениях, установленных с помощью предлагаемых механизмов саморегулирования
правила, включающие следующие элементы: эффективная система предварительной проверки и профессиональной подготовки персонала ЧВОП; эффективная система надзора и расследований; эффективная система правоприменения, а также защита социальных прав сотрудников ЧВОП.

14. В отношении возможного характера такого инструмента Ассамблея заявляет, что предпочла бы юридически обязывающий документ (конвенцию). Тем не менее, Ассамблея приветствовала бы принятие Комитетом министров до разработки такой конвенции рекомендации для государств-членов с целью четкого определения общей цели.

15. Пока же Ассамблея рекомендует Комитету министров поддержать от имени Совета Европы "Документ Монтрё", в котором резюмируются юридические обязательства по действующему международному праву и наиболее эффективные методы деятельности ЧВОП, и призвать государства-члены, которые еще не сделали этого, присоединиться к данному документу.