Предварительное издание

Заключение 270 (2008)¹

Проект конвенции Совета Европы о доступе к официальным документам

1. Парламентская ассамблея приветствует факт разработки проекта конвенции Совета Европы о доступе к официальным документам в качестве первого международного юридически обязывающего документа, который признает общее право доступа к официальным документам, находящимся в распоряжении органов государственной власти.

2. Ассамблея полностью разделяет убежденность, выраженную в пояснительном докладе к проекту конвенции, в котором подчеркивается, что "транспарентность органов государственной власти является отличительной чертой надлежащего управления и показателем подлинной демократичности и плюрализма общество, его способности противостоящим всем формам коррупции, критиковать тех, кто им правит, и обеспечивать возможность осознанного участия граждан в решении вопросов, представляющих общественный интерес. Право доступа к официальным документам также является существенно важным для саморазвития граждан и осуществления ими основных прав человека".

3. Эффективный доступ зависит от характера и объема допускаемых изъятий, которые в обязательном порядке должны быть тщательно мотивированы, а сфера их охвата и применения должна быть минимальной. Следует также устранить такие препятствия, на практике мешающие доступу, как волокита, финансовые издержки и другие трудности. Ассамблея удовлетворена тем, что все эти требования признаются в проекте конвенции.

4. Признавая нецелесообразность подготовки излишне амбициозного текста, который государства либо не смогут, либо не захотят подписывать, Ассамблея подчеркивает, что проект конвенции должен, тем не менее, содержать обоснованные в демократическом обществе требования, имея в виду, что многие государства-члены Совета Европы уже сформировали правовую базу, определяющую порядок доступа к официальным документам.

5. Ассамблея считает, что определение "органы государственной власти" в проекте конвенции является излишне ограничительным, и что помимо правительства, оно включает лишь административные функции законодательных и судебных органов, а также физических и юридических лиц. Поскольку одной из основных целей права доступа к информации является обеспечение подотчетности, представляется важным, чтобы конвенция охватывала как можно большее число органов, осуществляющих свою деятельность в общественной сфере.

6. Ассамблея поддерживает замечание Европейского суда по правам человека о том, что информация является "скоропортящимся товаром и задержка с ее публикацией, даже на короткое время, может лишить ее всякой ценности и интереса". В связи с этим, она рекомендует включить в конвенцию ограничения на сроки рассмотрения обращений.

7. Ассамблея приветствует содержащиеся в статье 8 проекта конвенции положения, устанавливающие право пересмотра решений судом или иным независимым беспристрастным органом, создаваемым на основании закона, в случае прямого или косвенного отказа в доступе к документу или его части. При этом следует дополнительно уточнить сферу применения данного положения и наделить орган по рассмотрению таких решений правом выносить постановления о снятии ограничений на доступ к запрашиваемому официальному документу.

8. Поскольку эффективное право доступа требует установления деликатного равновесия между многими отдельными компонентами, а устранение даже одного из них может нарушить такое равновесие и поставить под сомнение данное право, Ассамблея считает нецелесообразным допускать оговорки к данной конвенции.

9. Ассамблея полагает, что настоящий проект имеет определенные недостатки, которые следует устранить для того, чтобы не упустить возможность воплотить современные стандарты доступа к информации в первом юридически обязывающим международном документе в данной области. Ассамблея полагает, что поднятые вопросы достаточно важны для того, чтобы рекомендовать Комитету министров вернуть проект Руководящему комитету по правам человека (CDDH) для дополнительного рассмотрения таких вопросов как:

9.1 расширение определения "органы государственной власти" таким образом, чтобы оно охватывало более широкий круг деятельности государственных органов и, соответственно, расширяло сферу предоставляемой информации;

9.2. установление предельных сроков рассмотрения обращений;

9.3. уточнение и укрепление процедуры пересмотра, предусмотренной в статье 8.1.

10. Ассамблея также рекомендует Комитету министров внести в проект конвенции следующие изменения:

10.1. в статье 1 перед пунктом 1 добавить новый пункт следующего содержания: "Настоящая конвенция гарантирует право доступа к официальным документам, находящимся в распоряжении государственных органов. Все официальные документы в принципе являются публичными, и доступ к ним может быть закрыт лишь с целью защиты иных прав и законных интересов";

10.2. в статье 9 исключить подпункт (а) и добавить после слова "воспользоваться" новый пункт следующего содержания: "Они принимают также соответствующие меры для обеспечения того, что органы государственной власти:"
подпункт (b) становится новым пунктом (а)
подпункт (с) становится новым пунктом (b)
подпункт (d) становится новым пунктом (c)

10.3. после пункта 20 добавить новый пункт следующего содержания: "Оговорки в отношении настоящей конвенции не допускаются".

11. В будущем Ассамблея предлагает Комитету министров запрашивать ее заключения на более раннем этапе процедуры принятия проекта конвенции для того, чтобы обеспечить подлинный диалог без ненужной задержки разработки новых конвенций.

12. Ассамблея предлагает Комитету министров проинформировать ее о шагах, предпринятых в ответ на настоящее заключение.