Предварительное издание

РЕЗОЛЮЦИЯ 1619 (2008)¹

СОСТОЯНИЕ ДЕМОКРАТИИ В ЕВРОПЕ

ФУНКЦИОНИРОВАНИЕ ДЕМОКРАТИЧЕСКИХ ИНСТИТУТОВ В ЕВРОПЕ И ПРОВЕДЕНИЕ ПРОЦЕДУРЫ МОНИТОРИНГА АССАМБЛЕИ

1. Ассамблея признает проводимую Комиссией по мониторингу работу по сопровождению 11 стран, где в настоящее время осуществляется процедура мониторинга (Азербайджан, Албания, Армения, Босния и Герцеговина, Грузия, Молдавия, Монако, Российская Федерация, Сербия, Украина и Черногория), и трех стран, с которыми начат постмониторинговый диалог (Болгария, бывшая югославская Республика Македония и Турция), на основе укрепления их демократических институтов в соответствии с принципами верховенства права и защиты прав человека.

2. Ассамблея, в частности, приветствует намерение Комиссии по мониторингу принять участие в проводимой Ассамблеей дискуссии о состоянии демократии в Европе, сосредоточившись при подготовке доклада за этот год на функционировании демократических институтов в указанных государствах на основе самых последних докладов о проведении мониторинга. Некоторые из этих докладов были подготовлены по ускоренной процедуре, для того чтобы дать Ассамблее возможность оперативно и эффективно отреагировать на безотлагательные критические ситуации, такие как:

2.1. роспуск парламента президентским указом на Украине в апреле 2007 года после нескольких месяцев политического кризиса;

2.2. проведение досрочных президентских выборов в Грузии в январе 2008 года с целью разрешения политического кризиса, разразившегося в стране после нескольких дней политических протестов и объявления чрезвычайного положения в ноябре 2007 года;

2.3. кризис после проведения выборов в Армении в феврале 2008 года, в результате чего было объявлено чрезвычайное положение, и произошли трагические события 1 марта, в ходе которых 10 человек погибли и более 100 человек получили ранения;

2.4. подготовка президентских выборов в Азербайджане, намеченных на октябрь 2008 года.

3. На основе докладов Комиссии по мониторингу следует отметить следующие позитивные результаты и серьезные недостатки:

4. В отношении разделения властей и роли парламента:

4.1. Хотя в ряде стран (Албания, Молдавия) роль и влияние парламентов в политической жизни постепенно усиливаются, предстоит сделать еще очень много для усиления парламентского контроля над исполнительной ветвью власти и отладить систему сдержек и противовесов в Армении, Азербайджане, Грузии, Российской Федерации и Украине. Следует надлежащим образом определить роль и предоставить соответствующие права оппозиции, в том числе в соответствии с резолюцией Ассамблеи 1601 (2008), а также наладить (Армения, Азербайджан) или улучшить (Грузия) политический диалог между правящим большинством и оппозицией как внутри, так и вне парламентов.

4.2. Настоятельно необходимы конституционные реформы для обеспечения эффективного разделения властей и надлежащего функционирования демократических институтов в Боснии и Герцеговине, Монако и Украине. Следует обеспечить надлежащее применение новой Конституции в Черногории. Большое значение имеет помощь, которую оказывает или могла бы оказать Европейская комиссия "За демократию через право" (Венецианская комиссия) этим государствам-членам в процессе пересмотра конституций.

4.3. Следует укрепить независимость судебной власти от других ветвей в Армении, Азербайджане, Болгарии, Грузии, Монако, Черногории, Сербии, Российской Федерации и Украине;

4.4. В отношении Монако Ассамблея признает, что конституционная реформа 2002 года, проведенная на основе рекомендаций Совета Европы, расширила полномочия Национального совета и сделала более сбалансированным соотношение полномочий ветвей власти. Ассамблея рекомендует не останавливаться на этом и продолжать реформы, с тем чтобы еще более укрепить роль Национального совета и повысить эффективность системы сдержек и противовесов.

5. В отношении выборов и реформы избирательной системы:

5.1. Ассамблея, ссылаясь также на свою резолюцию 1547 (2007) о состоянии прав человека и демократии в Европе, подчеркивает, что проведение свободных и справедливых выборов является одним из важнейших элементов демократии и предварительным условием построения демократических институтов.

5.2. В течение отчетного периода (апрель 2007 года – июнь 2008 года) в большинстве государств, в которых осуществляется мониторинг или с которыми начат постмониторинговый диалог, состоялись парламентские и президентские выборы, на которые были направлены делегации наблюдателей Ассамблеи: Армения, Грузия, Монако, Черногория, Российская Федерация, Сербия, бывшая югославская Республика Македония, Турция и Украина.

5.3. Все еще необходимы реформы избирательной системы в Албании, Армении, Азербайджане, Грузии, Черногории, Молдавии, Российской Федерации, Сербии и Украине. По-прежнему слишком высок избирательный порог, в частности в Российской Федерации (7%) и Турции (10%). В этом плане Ассамблея приветствует снижение избирательного порога до 3% в Боснии и Герцеговине и до 5% в Грузии, выражая при этом сожаление по поводу принятого недавно парламентом Молдавии решения поднять избирательный порог для партийных списков до 6%.

5.4. Такие реформы, по возможности, проводимые при содействии Венецианской комиссии, призваны, в частности обеспечить:

5.4.1. уточнение списков избирателей в Албании, Грузии, Черногории и Украине и отмену положений, разрешающих на Украине исключать из списков избирателей лиц, выезжающих за границу накануне выборов;

5.4.2. беспристрастное и транспарентное проведение выборов в Армении и Азербайджане с целью восстановления доверия общественности к избирательному процессу;

5.4.3. введение в Армении, Азербайджане, Грузии и Молдавии эффективного порядка рассмотрения жалоб и апелляций, связанных с выборами;

5.4.4. создание в Армении, Азербайджане, Молдавии и Российской Федерации равных условий, включая равное и беспристрастное освещение избирательных кампаний; в Российской Федерации несоблюдение этого условия привело к тому, что наблюдатели Ассамблеи квалифицировали парламентские выборы, состоявшиеся в декабре 2007 года, свободными, но несправедливыми;

5.4.5. надлежащее разделение между государством и политическими партиями/кандидатами в Черногории и Российской Федерации;

5.4.6. искоренение в Армении, Азербайджане, Грузии и в Российской Федерации практики притеснения и запугивания оппозиционных кандидатов и их сторонников;

5.4.7. отмену в Российской Федерации, Сербии и Украине положений конституций и законодательства, предусматривающих отзыв народных представителей политическими партиями (так называемый "императивный мандат");

5.4.8. отмену в Сербии и Черногории законодательных положений, разрешающих политическим партиям изменять после проведения выборов очередность кандидатов в партийных списках, что уменьшает транспарентность и вводит в заблуждение избирателей.

5.5. Комиссия по мониторингу, рассмотрев заявление с требованием начать процедуру мониторинга в отношении избирательных нарушений в Соединенном Королевстве, пришла к выводу, что избирательная система Великобритании, несомненно, допускает возможность избирательных нарушений, в частности, в силу существования достаточно закрытой системы регистрации избирателей, не предполагающей использование элементов, позволяющих идентифицировать личность избирателя. Такая уязвимость усугубляется возможностью голосования по почте по просьбе избирателей, особенно в условиях, которые существовали до внесения изменений в Избирательный кодекс в 2006 году. Однако, несмотря на эти слабые места избирательной системы, поскольку выборы в Соединенном Королевстве были проведены демократично и стали свободным волеизъявлением народа, Ассамблея приняла решение не открывать процедуру мониторинга в отношении Соединенного Королевства.

6. В отношении политических партий и их финансирования:

6.1. Ассамблея подчеркивает, что отзыв народных представителей политическими партиями (так называемый "императивный мандат") является недопустимым и противоречит принципам верховенства права и разделения властей. Принятые в Российской Федерации правила регистрации политических партий и запрет на создание избирательных блоков в сочетании с 7-процентным избирательным порогом создают ситуацию, в которой новым и малым партиям становится очень сложно эффективно конкурировать.

6.2. В отношении финансирования Ассамблея ссылается на первоначальные результаты оценки, проведенной Группой государств Совета Европы по борьбе с коррупцией (GRECO) в ходе третьего раунда оценки транспарентности финансирования политических партий, которые свидетельствуют, что хотя государства-члены и активизировали нормотворческую деятельность в этой области, внутренние стандарты существенно отличаются друг от друга и в некоторых аспектах не соответствуют стандартам Совета Европы.

6.3. По этой причине Ассамблея рекомендует всем государствам-членам, которые еще не создали независимые специализированные и эффективные механизмы контроля над финансированием политических партий, сделать это как можно скорее.

6.4. Ассамблея напоминает о своей рекомендации Монако и Черногории принять законы о политических партиях для обеспечения транспарентности финансирования партий и избирательных кампаний.

7. В отношении борьбы с коррупцией:

7.1. Несмотря на заслуживающие похвалы усилия властей, предпринимаемые при содействии Совета Европы, принятие национальных стратегий по борьбе с коррупцией и выполнение планов действий, коррупция все еще остается серьезной проблемой практически во всех государствах-членах, где проходит мониторинг.

7.2. Ассамблея настоятельно призывает власти государств-членов выполнять рекомендации, подготовленные GRECO, в частности, рекомендации по совершенствованию внутреннего законодательства и эффективному выполнению принятых мер. Государственные меры по искоренению коррупции должны включать меры не только репрессивного, но и профилактического характера, а также быть скоординированными. В этом плане Ассамблея напоминает о своей рекомендации Албании, Грузии и Украине принять меры, гарантирующие создание профессиональной гражданской службы, соблюдающей этические нормы.

7.3. Украине следует ратифицировать Конвенцию Совета Европы об уголовно-правовой ответственности за коррупцию (CEД № 173).

8. В отношении плюрализма СМИ:

8.1. В разной степени озабоченность Ассамблеи вызывает отсутствие плюрализма СМИ в Армении, Азербайджане, Молдавии и Российской Федерации. Также вызывают озабоченность недостатки, обусловленные монополизацией некоторых СМИ политическими группами и предпринимателями в Сербии. В Армении и Азербайджане следует гарантировать независимость органов, регулирующих деятельность СМИ.

8.2. Несмотря на усилия, предпринимаемые при содействии Совета Европы, создание подлинно публичной вещательной службы еще не завершено в Албании, Армении, Азербайджане, Молдавии, Российской Федерации и Украине. Для Боснии и Герцеговины, где создан один из наиболее эффективных в Европе механизмов саморегулирования, формирование единой публичной вещательной службы, управляемой на государственном уровне, является одним из требований для подписания с Европейским союзом соглашения о стабилизации и ассоциации.

8.3. Цензура, преследования и тюремное заключение, запугивание журналистов или даже физические угрозы продолжают иметь место в Азербайджане и Российской Федерации. Ассамблея приветствует тот факт, что клевета перестала рассматриваться уголовно наказуемым деянием в Боснии и Герцеговине, Грузии и Украине и отчасти перестала считаться уголовно наказуемым деянием в Молдавии и бывшей югославской Республике Македония. В то же время во многих государствах-членах, возможно при содействии Совета Европы, следует доработать нормы профессиональной этики журналистов.

8.4. Проведенное Комиссией по мониторингу расследование в связи с просьбой начать процедуру мониторинга в отношении монополизации электронных СМИ и возможного злоупотребления властью в Италии, подтвердило, что в итальянских СМИ совершенно очевидно сложилась ненормальная ситуация, в частности в телевизионном секторе, где наблюдается один из самых высоких в Европе уровней концентрации на национальном уровне. Однако итальянские граждане, как правило, имеют через существующие СМИ доступ к широкому спектру источников и разнообразному контенту. Поэтому Ассамблея пришла к выводу, что аномальная ситуация в одном из секторов электронных СМИ сама по себе не является основанием для инициирования полномасштабной процедуры мониторинга в отношении Италии, и что в периодических докладах, подготавливаемых Комиссией по мониторингу, следует отслеживать изменения в законодательстве Италии.

9. В отношении местной и региональной демократии:

9.1. Ассамблея отмечает, что во многих государствах-членах, где проводится процедура мониторинга или начат постмониторинговый диалог, следует активизировать реформы в направлении децентрализации. Отсутствие четко обозначенных полномочий местных органов власти является препятствием для эффективной децентрализации в Армении, Азербайджане, Боснии и Герцеговине, Молдавии и Сербии. Более того, налоговые поступления, передаваемые местным властям, зачастую не соответствуют полномочиям, которые эти власти получают в рамках процесса децентрализации, причем распределяются эти поступления неравномерно (Армения, Босния и Герцеговина, Молдавия, Сербия, бывшая югославская Республика Македония, Украина). Неурегулированность вопроса передачи имущества мешает местным органам власти эффективно осуществлять свои полномочия в Боснии и Герцеговине, Черногории, Сербии и бывшей югославской Республике Македония. Надзорные процедуры зачастую являются слишком сложными и неясными, что создает опасность необоснованного вмешательства центральных властей в деятельность местных и региональных органов власти (Армения, Азербайджан, Молдавия).

9.2. В некоторых государствах-членах местные органы власти слишком малы и слабы для того, чтобы взять на себя существенные полномочия по предоставлению основных общественных услуг (Армения, Азербайджан, Молдавия). В связи с этим Ассамблея приветствует и призывает далее активизировать усилия властей этих стран по созданию механизмов межмуниципального сотрудничества, как, например, в Армении и Молдавии. Кроме того, Ассамблея призывает государства-члены рассмотреть возможность разработки и проведения территориальных реформ с целью формирования более мощных и финансово устойчивых территориальных образований. В соответствующих случаях такие реформы должны предусматривать создание автономных региональных структур, обладающих расширенными оперативными и финансовыми возможностями.

9.3. Кроме того, эффективная децентрализация требует укрепления возможностей с обеих сторон, т.е., возможностей центрального правительства, позволяющих ему работать в контексте децентрализованного предоставления услуг, а также возможностей местных органов власти, позволяющих им в полной мере участвовать в процессе децентрализации и постоянно наращивать эффективность своей деятельности посредством совершенствования работы своих руководителей и стратегического управления, предоставления услуг, участия населения и публичной этики (Армения, Азербайджан, Босния и Герцеговина, Молдавия, Сербия, бывшая югославская Республика Македония, Украина).

10. В отношении сохраняющихся неразрешенных конфликтов в государствах-членах, где проводится процедура мониторинга:

10.1. Ассамблея полагает, что демократические преобразования в Азербайджане, Грузии и Молдавии не удастся закрепить до тех пор, пока не будет восстановлена территориальная целостность этих стран.

10.2. Ассамблея приветствует инициативу Комиссии по мониторингу по организации в Берлине в ноябре 2007 года слушаний "по замороженным конфликтам" в отношении конфликтов в Нагорном Карабахе, Абхазии, Южной Осетии и Приднестровье. В этой связи Ассамблея вновь подтверждает, что национальные парламенты могут сыграть определенную роль в укреплении доверия как предварительного условия мирного урегулирования конфликтов. Сама Ассамблея также помогает сформировать позитивный переговорный климат через диалог на парламентском уровне. Поэтому Ассамблея призывает продолжать проведение слушаний по вышеупомянутым конфликтам.

10.3. В то же время Ассамблея высказывает сожаление по поводу того, что за отчетный период (апрель 2007 года – июнь 2008 года) не было достигнуто сколь либо значительных позитивных подвижек в отношении какого-либо из указанных конфликтов; а в абхазском и южноосетинском конфликтах в последнее время наблюдается эскалация напряженности.

11. Ассамблея призывает все государства, где в настоящее время проводится процедура мониторинга или с которыми начат постмониторинговый диалог, продолжать сотрудничество с Комиссией по мониторингу и выполнять все рекомендации, содержащиеся в резолюциях, принимаемых Ассамблеей в отношении соответствующих стран. Она вновь подтверждает свою готовность оказывать необходимую поддержку соответствующим странам через свои программы парламентского сотрудничества и содействия.

12. Кроме того, Ассамблея принимает к сведению периодические доклады, касающиеся третьей и последней группы из 11 государств-членов, в число которых входят государства-члены, где не проводится процедура мониторинга и которые не участвуют в постмониторинговом диалоге: Норвегия, Польша, Португалия, Румыния, Сан-Марино, Словакия, Словения, Испания, Швеция, Швейцария и Соединенное Королевство. Как и в предыдущие два года в основу этих докладов положена оценка ситуаций в каждой из стран, подготовленная Комиссаром по правам человека и другими механизмами или институтами мониторинга Совета Европы.

13. На основе этих докладов, которые прилагаются к докладу о текущей деятельности Комиссии по мониторингу за этот год, Ассамблея:

13.1. настоятельно призывает национальные парламенты соответствующих стран:

13.1.1. использовать эти доклады в качестве основы для обсуждения сложившейся в их странах ситуации с выполнением своих уставных и договорных обязательств как государств-членов Совета Европы;

13.1.2. добиваться исполнения решений Суда и выполнения рекомендаций Комиссара по правам человека и других специальных органов Совета Европы по мониторингу как посредством стимулирования и ускорения необходимых законодательных инициатив, так и выполняя свои надзорные функции в отношении действий правительства;

13.2. предлагает органам Европейского союза, насколько это возможно, использовать данные доклады и учитывать выводы правозащитных институтов Совета Европы и механизмов мониторинга, такие как решения Суда, доклады Комиссара по правам человека и Комиссии по мониторингу Ассамблеи, а также соответствующие резолюции и рекомендации, принятые Ассамблеей.

13.3. настоятельно призывает:

13.3.1. Швецию, Швейцарию и Соединенное Королевство подписать и ратифицировать, а Норвегию, Португалию, Словакию, Словению и Испанию ратифицировать Протокол 12 к Европейской конвенции о правах человека (СЕД № 177);

13.3.2. Польшу и Испанию ратифицировать Протокол 13 к Европейской конвенции о правах человека (СЕД № 187);

13.3.3. Швейцарию подписать, а Польшу, Словакию, Испанию и Соединенное Королевство ратифицировать пересмотренную Европейскую социальную хартию (СЕД № 163);

13.3.4. Польшу, Румынию, Испанию, Швейцарию и Соединенное Королевство подписать и ратифицировать, а Словакию и Словению ратифицировать Дополнительный протокол к Европейской социальной хартии, предусматривающий систему коллективных жалоб (СЕД № 158);

13.3.5. Португалию, Сан-Марино и Швейцарию подписать и ратифицировать, а Испанию и Соединенное Королевство ратифицировать Конвенцию о гражданско-правовой ответственности за коррупцию (СЕД № 174);

13.3.6. Сан-Марино и Испанию ратифицировать Конвенцию об уголовной ответственности за коррупцию (СЕД № 173);

13.3.7. Швейцарию принять закон о политических партиях с целью обеспечения транспарентности финансирования партий.

14. Ассамблея отмечает, что 2008 год знаменует собой окончание первого трехлетнего цикла подготовки периодических докладов, проведенного Комиссией по мониторингу во всех государствах-членах, где не проводится процедура мониторинга и которые не участвуют в постмониторинговом диалоге.

15. При подготовке этих периодических докладов, а также при проведении с помощью своей Комиссии по мониторингу мониторинговой процедуры, учитывающей особенности отдельных стран, Ассамблея продолжает использовать результаты работы, проводимой другими институтами и органами по мониторингу Совета Европы, в частности Европейского суда по правам человека, Комитета министров в том, что касается его функций по надзору за исполнением решений Суда, Европейского комитета по социальным правам, Комиссара по правам человека, Конгресса местных и региональных властей Совета Европы, Группы государств по борьбе с коррупцией (GRECO), Комитета экспертов по оценке мер по противодействию отмыванию денег и финансированию терроризма (MONEYVAL), Европейского комитета по предотвращению пыток и бесчеловечного и унижающего достоинство обращения или наказания (КПП), Консультативного комитета по Рамочной конвенции о защите национальных меньшинств, Комитета экспертов по Европейской хартии региональных языков и языков меньшинств и Европейской комиссии против расизма и нетерпимости (ECRI). Европейская комиссия "За демократию через право" (Венецианская комиссия) имеет особое значение, поскольку накопленный ею опыт позволяет ей оказывать существенную помощь как докладчикам Комиссии по мониторингу в выполнении их задач, так и государствам-членам в выполнении своих обязательств. Весьма актуальна также деятельность Европейской комиссии за эффективность правосудия (CEPEJ).

16. В то же время Ассамблея продолжает активизировать деятельность этих институтов и органов по мониторингу, в частности призывая к выполнению решений Суда и соблюдению рекомендаций этих органов и структур во всех странах, где проводится мониторинг, ведется постмониторинговый диалог или готовятся периодические доклады.

17. Ассамблея высоко отмечает превосходную работу, проводимую правозащитными институтами и органами по мониторингу, а также материалы, сформированные ими в течение ряда лет. В этой связи Ассамблея полагает, что эффективность этого уникального механизма мониторинга может быть еще более повышена путем разработки инструментов, направленных на оптимизацию усилий и укрепление сотрудничества между различными органами при сохранении их независимости и соблюдения их круга ведения, собственных методов работы и приоритетов.

18. Поскольку это будет полезным для ее собственной деятельности, Ассамблея в этой связи приветствует инициативу Комиссии по мониторингу организовывать слушания в качестве форума для обмена идеями и определения путей и средств повышения эффективности всех этих структур, в частности институтов, органов и механизмов Совета Европы, упомянутых выше в пункте 15.

19. С целью повышения эффективности Ассамблея также призывает государства-члены создавать национальные механизмы, отвечающие за надлежащее выполнение рекомендаций органов по мониторингу Совета Европы.

20. Ассамблея подчеркивает, что правительствам следует регулярно информировать национальные парламенты о мерах по выполнению рекомендаций органов по мониторингу Совета Европы, а также обеспечивать выполнение решений Страсбургского суда.

21. Ассамблея еще раз подчеркивает, что парламенты призваны играть особую роль по осуществлению демократического надзора за деятельностью правительства. Это предполагает обеспечение:

21.1. своевременного выполнения рекомендаций органов по мониторингу Совета Европы;

21.2. оперативного и полного исполнения решений Страсбургского Суда, особенно когда речь идет о внесении изменений в действующее законодательство;

21.3. того, чтобы соображения национальной безопасности или государственная тайна не использовались для сокрытия незаконных действий государственных должностных лиц от эффективного парламентского или судебного контроля.